基層政府體制性沖突與治理危機

　深入觀察基層政府內部的運行過程，可以發現，雖然整個政府系統在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。在許多情況下，基層領導干部不僅不太認同上級政府的政策措施，也不太認同上級領導的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權力紛爭在增加，行政系統自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴重損害了政府權威和治理的效率，直接造成鄉村治理的低質。進一步說，是政府本身的體制性沖突造成了鄉村治理不善。不論經濟增長，還是公共服務增加，都不能自動解決這種沖突。治理危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。

　 基層治理狀況是國家治理能力的集中體現?；蛘哒f，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。

　顯然，當下的基層治理存在突出問題。這些問題主要表現在兩個層面，一個是社會層面，一個是政府層面。從社會層面看，鄉村社會沖突加劇，鄉村民眾針對基層政府的抗爭活動增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會群體增加、沖突的總體規模也在擴展；從政府層面看，不同層級政府之

　間的關系趨于緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。這種政府體系內部的信任下降和摩擦增加，不僅表現在行政機構之間，也表現在黨組織和行政組織之間，還表現在政府組織與社會組織之間。社會層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內在聯系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會沖突。

　現在基層鄉村陷入了“強發展”與“弱治理”的困局

　如果把“發展”與“治理”作為觀察中國鄉村的兩個視角，可以說，現在基層鄉村陷入了“強發展”與“弱治理”的困局。進入新世紀十多年來，中國農村的發展形勢良好。農民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發展并沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質量并沒有獲得與經濟社會發展相適應的提升，相反，諸多方面治理的質量還在下降。這種“強發展和弱治理”的現象，不僅成為人們理解中國發展的困惑，而且也在加劇社會的緊張和不安，并引發人們對于未來中國走向的疑慮。

　如果歷史地考察，可以發現，這種發展與治理的不平衡并非始于近十年。

　1980 年代中后期，農村中的沖突現象開始顯現，政策語言的表述是“干群關系緊張”“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農民稅費負擔而展開。當時，中央政府規定了農民稅費

　負擔的標準，并加強了對地方政府行為的監管。與此同時，各級政府強調：解決農民負擔過重，根本上是加快經濟發展問題，提高農民收入。“發展是硬道理”被提到更高程度。在整個 1990 年代，農村經濟保持了較快發展，但是，農民稅費負擔引起的社會沖突迅速增加，如地方政府強制農民集資修路、建學校、發干部工資等生出各種抵抗，沖突規模不斷擴大，沖突程度不斷激化。可見，經濟發展和收入增加并沒有解決農民負擔問題引發的鄉村沖突，治理危機仍在加深。

　從 2000 年開始，中央政府決定開展稅費改革，并在 2003年決定全面取消農業稅。同時，決策層認識到：農村沖突增加的基本原因，是政府過度注重經濟發展，而忽略了公共服務和公共物品的投入。由此，農村政策的基調確定為“少取，多予，放活”。政府開始重視農村公共服務改善，在基礎設施、教育、醫療、養老、農業生產補貼等方面投入大量資金。這些惠農政策受到了農民的高度評價和積極擁護。但是，在公共服務和農民生活顯著提升的條件下，農民與政府的關系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發生。近幾年，對于基層政府來說，“維穩”任務日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經濟增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉村治理。

　政府本身的體制性沖突造成了鄉村治理不善

　探索中國社會沖突加劇的發生發展過程，還應該著眼于政府體制本身。

　考察發現，當前的政府治理體制存在著內在的邏輯沖突。為改善治理而推進的體制性措施，演化為兩種方向相反的體制性力量，在政府系統內部同時并存、相互糾纏、持續沖突，消解政府治理效果，導致社會沖突加劇。這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同層級政府間的關系，也扭曲了同一層級政府內部不同部門之間的互動，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機的關鍵性成因。

　政府運行的體制性沖突主要體現在如下方面：

　預算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已意識到 1990 年代中期以來不斷集權帶來的問題，開始探索擴大基層政府權力的改革，其中最重要的是“擴權強縣”，核心內容是預算財政關系的調整，實行“財政體制的省直管縣”，減少市級政府在財政預算方面對于縣級政府的控制，同時，將一些市級行政管理權也下放到縣級政府。但是，在具體預算安排和財政管理上，上級政府卻對基層政府提出越來越具體嚴格的要求。上級政府（包括中央、省、市）經常直接提出基層財政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規定一些基層政府部門使用何種辦公設備。不僅如此，中央有關部門還直接規定村級官員的工資水平。作出規定之后，上級政

　府還會安排檢查督促，并利用上級政府對基層的人事控制權來保證這種預算控制的落實。由此，基層政府的預算權被嚴重侵蝕，這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導致基層領導干部對上級政府的抱怨。

　官員管理的體制性沖突。加強垂直管理是近十年來再度中央集權化的重要特點，但這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問題。如今，機構編制的垂直化管理趨勢已經式微，但是，對于官員本身的垂直管理仍在加強。甚至有些部門雖整體上不屬于垂直管理，但其主要負責官員也被收歸上級直接任命（如國土資源部門）。基層政府的部門設置和人員規模，歷來是上級政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴格，以至中央和省級政府直接控制了鄉鎮政府的編制規模。這使得基層政府無法根據本地情況來確定政府部門的設置。從基層領導干部的任命看，上級政府也加強了控制?？h級主要領導的任免過去是由市級黨委直接決定，現已收歸到省級黨委；鄉鎮主要領導的任免過去由縣級黨委直接決定，現在需要市級黨委批準。由上級黨委直接從上級機構安排到下級政府擔任領導的情況有增無減。這種“官員空降”不僅因擠占了基層官員的升遷機會而受到基層抵制，而且由于“空降官員”不熟悉基層事務，處理復雜問題不得力，往往導致一些小問題成為大事變。在官員的選拔機制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴大，選

　舉的程序有所嚴格。但是，與此同時，上級對于選舉結果的控制也在強化。即上級政府對于基層政府的官員選拔，一方面強調要擴大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結果保證“組織意圖的落實”。這種自相矛盾的體制運行，嚴重損害了體制的效率和權威。

　 政府問責的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強化，加劇了體制的內在緊張。近十年政府問責體系演變的基本特點可歸納為：一方面，民眾對于政府的問責參與能力和要求在提升，基層政府被上級政府要求更好地對民眾負責；另一方面，上級政府對基層政府的考核規制不斷增加和全面強化。二十世紀八九十年代，來自上級政府的問責考核，主要發生在計劃生育、財政收入和經濟發展等領域。進入新世紀以來，以往的考核依然強勁，新的考核項目更加突出，如土地利用的考核、專項財政資金的考核、社會治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩”的考核。這些考核和規制行為本身正在衍生出新的問題。就如信訪考核，上級政府的考核方法，主要是以上訪人數和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標準，而不論基層政府是否有處理問題的具體責任和權力。這種“維穩”考核體系不僅嚴重地破壞了基層政府對于上級政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。

　基層政府與基層自治的體制性沖突。自 1980 年代末以

　來，中央政府開始推進村民自治。現在，村民自治的具體制度規范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進入新世紀以來，面臨村民自治組織與基層黨組織的權力紛爭、村級組織與基層政府的權力紛爭，上級政府出臺了一些新的制度規范，更加強調強化黨組織對村民組織的控制，強化基層政府對于村級組織的直接控制?；鶎诱絹碓桨汛寮壗M織作為政府官僚體系的一個部分來管理。在村民政治自主性不斷增強的情況下，村莊和村民對于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在政府控制加強的表象下，政府對于村莊組織的實際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會日益脫節。

　如果深入觀察基層政府內部的運行過程，可以發現，雖然整個政府系統在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。而且，這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領導干部不僅不太認同上級政府的政策措施，也不太認同上級領導的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權力紛爭在增加，行政系統自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴重損害了政府權威和治理的效率，直接造成鄉村治理的低質。

　中國鄉村要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突

　現在，鄉村治理正深陷內在的自我矛盾之中。這種治理

　危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉村要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突。

　目前關于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責機制的研究，雖然成果很多，但有一個重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實際的改革過程，還是學術研究，在總結政府透明度和問責性的過程中，都把關注的重點放在了政府機構本身，而對于黨委的組織有所忽略。在中國，研究政府的透明與問責，不能不特別關注黨組織的透明與問責。

　中國是共產黨執政，現行黨政體制的基本特點是：各級政府是由同級黨委直接領導的，政府的重大決策實際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同于政府機構，黨組織的問責機制也不同于政府機構。在這種情況下，討論政府透明度和問責問題，也需要同時關注黨組織的透明度和問責問題。所以說，政府的績效與問責問題，實質上是黨組織的績效與問責。

　在基層，在提升黨和政府的透明度和問責性方面，近些年來已經出現很多創新經驗。這些創新經驗發生的基本背景是：其一，近些年來，黨中央也在積極提倡和要求黨務公開，強調黨的工作部門要有績效評價和問責；其二，基層黨政組

　織在面臨大量的社會矛盾和復雜的利益關系，在處理社會經濟問題過程中，來自公民的要求和壓力，推動了黨政組織的透明度和問責性建設；其三，在基層領導中產生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統的黨和政府工作方式，在增強黨組織透明度和問責性方面做了很多探索?？梢哉f，黨組織在透明和問責方面的實踐創新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結很不夠。因此，為了更好地理解中國的黨政體制，為了更好地總結黨國體制的實際運行，開展關于黨組織的治理與創新的經驗研究很有必要。

　筆者認為，研究基層黨的治理，重點內容應該是：以縣市黨組織的運行為觀察面，全面考察和總結基層黨組織在增強透明度和提升問責性方面的創新經驗，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國，以黨領政的體制是一個嚴密系統，但是這個系統內部是有層級的，也有板塊的。任何研究都沒有辦法關觀這個體制的全部，都需要選取一個特定的層級或者部門?？h（市）是中國政權體系的基本單位，縣市政權直接實施政治經濟社會的管理，而且管理功能相當完備。縣市以下政權，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現中國政治體制的基本特質。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關注省市政權，向下可以俯瞰觀察鄉村政府。所以，研究基層黨組織的治理，

　應該特別重視縣（市）層面。

　如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發將只是時間問題

　如前所述，新世紀以來，縣鄉政府在政府體系中的位勢發生重要變化，其核心特征是：重新集權化過程全面擠壓了縣鄉政府，既造成縣鄉政府與上級政府的關系緊張，也造成了縣鄉政府與基層民眾的關系緊張。檢索這種重新集權化的起源，應該說始于 1990 年代中期。分稅制在造成基層財政逐步吃緊的基礎上，基層行政權力也被上級政府不斷蠶食，與此同時，上級政府施加給縣鄉政府的多種考核問責，則進一步惡化了縣鄉政府的運行環境。大致從 2010 年開始，中央政府意識到這種重新集權化的積弊，開始采取某些調整措施，行政性分權有所推進；在政府運行體制上，中央在政府決策與領導權產生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒有出現預期效果，更無法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內在緊張與外部沖突。

　 整體地看，現在基層政府已經陷入兩難的治理困局。顯然，這種危機已經超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經驗看，治理通常指政府制定政策和執行政策的能力，一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的政治性，或者說，直接就是一種政治危機。中共十八大以來，重

　啟改革議程成為社會熱點話題。在接下來的改革設計中，不僅需要行政體制或者管理技術的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發將只是時間問題。

　中共十八大前后，國內外輿論對于中國改革都有很多議論和期待。一年多來，我們看到，新領導層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經在下放權力方面有了一些具體動作，行政性分權步伐明顯加快，主要是取消和下放了一些行政審批權限，并且表示將會在這個方向上深入推進。中央提出的改革目標是，減少政府對市場的干預，放松政府對社會的控制，規范政府與市場的關系、政府與社會的關系。只是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內。在政治層面，尚未看到新的重大舉措出臺。相反，不論在中央、地方還是基層，傳統政治控制沒有明顯松動和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉鎮），至今也沒有清晰的頂層設計和規劃。

　也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段

　也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段。或者說，政治改革和行政改革的分野或許將會越來越清晰。比較西方國家，中國的政府過程的基本特點是政治過程與行政過程的一體化。回顧以往三十年

　的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共進共退、一損俱損?，F在則不然，行政改革在加快推進，政治改革在舉步不前。

　從基層政府的角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出近期是否有重大轉機。就近些年的基層政府改革而言，目前還沒有整體、清晰的規劃設計，原因在于：一方面，上層缺乏意愿或者勇氣去啟動那些有重大影響的政治改革，甚至對于基層的主動探索采取某種程度的打壓策略，如多年前就曾否定鄉鎮的直接選舉；另一方面，上層缺乏意愿或者能力去推動那些有重大影響的行政改革。過往經驗顯示，中央曾經向基層政府提出若干行政改革的要求，如縣級或者鄉鎮的政府機構改革。但是，這些要求很難得到有效執行，甚至也不被基層領導們認同。許多基層黨政領導認為，上層沒有必要提出那些政府運行層面的要求。

　總體來說，由于中央政府對于基層政府運行的影響力急劇衰落，中央即便對于縣鄉政府改革作出具體設計和部署，其實也很難得到執行，且不說這種設計是否合理或可行。在大一統的政府控制思路下，中央也不可能設計出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會經濟狀況千差萬別的基層實際，上面這些設計規劃往往是不切實際的，甚至是虛妄的。

　筆者認為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉政府有多少個機構、多少人員崗位，行政權力如何在部門之間配置等，不應當成為中央政府的職權范圍，中央也無法安排好。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為強有力的推動者，如啟動縣鄉黨政主要領導的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好。或者說，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與上世紀八十年代形成鮮明對比的是，現在基層黨政領導甚至比高層更有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，因為基層黨政領導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，這種要求和沖動，過去未能得到積極呼應和引導。這也是上級政府的政治權威在基層不斷流失的重要原因。

　最近十多年，雖然基層政府發生了令人欣慰的積極變化，但也面臨更多困難和麻煩?；蛘哒f，基層政府正在陷入深刻的治理危機之中。這種危機已經相當深重，主要來自三個領域：其一是制度化滯后帶來的危機，作為官僚機器的政府，其形態和機制都尚不成熟，上級政府還習慣于用“政治口號”“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后帶來的危機，其核心是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為

　難以向民眾負責，導致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發生大量抵抗；其三是法治化滯后帶來的危機，社會經濟轉型過程中需要協調空前復雜的利益關系，法律法規供應不足加劇了矛盾的激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大。基層政府在這個過程中面臨兩大挑戰：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現這種局面：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那么，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。

?。ㄗ髡邽閲鴦赵喊l展研究中心研究員）

　責編/張瀟爽 美編/李祥峰

推薦訪問： 基層 治理 沖突