公職人員財產(chǎn)信息申報與公開研究

　摘要：公務(wù)廉潔是法治政府建設(shè)、政府公信力培養(yǎng)的關(guān)鍵，而公職人員財產(chǎn)申報與公開，是公務(wù)廉潔的前提。建立公職人員財產(chǎn)申報與公開制度的時機已經(jīng)成熟，并且迫在眉睫。

　關(guān)鍵詞：申報與公開；公職人員；隱私權(quán) 一、公職人員財產(chǎn)公開相關(guān)理論的共識與爭議 在我國建構(gòu)財產(chǎn)申報與公開制度，支持者認為該制度是防治腐敗的治本之策，必要而迫切；反對者質(zhì)疑其存在侵犯隱私權(quán)的隱患，有較高風險。

　（一）共識：反腐需要更高效的制度設(shè)計 當下，公眾對公職人員的普遍不信任已經(jīng)成為一個嚴峻的政治問題、法律問題和社會問題。無疑，猖獗的腐敗現(xiàn)象是禍根之一，微博、網(wǎng)絡(luò)反腐屢試不爽，甚至給人留下隨手一指皆是腐敗［1］的印象。腐敗問題已成為國家法治建設(shè)、民族復(fù)興進程中的一大障礙，直接影響著政府和執(zhí)政黨的公信力。

　腐敗產(chǎn)生的根本原因在于，公共利益和私人利益之間沖突的不可避免性。孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” ［2］ 盧梭認為，公職人員對社會公共事務(wù)進行管理，必然體現(xiàn)有其個人固有意志的印記，會天然地傾向于個人的特殊利益。［3］鑒于此，僅依靠公職人員的自律來確保公務(wù)廉潔，是遠遠不夠的，應(yīng)對腐敗問題必須另覓他途。財產(chǎn)申報與公

　開制度的實質(zhì)，是通過事前控制模式控制和減少腐敗，不僅能發(fā)現(xiàn)潛在的違法、犯罪線索，而且能夠有效地減少精英損失、偵查成本，以及腐敗導(dǎo)致的國家經(jīng)濟損失、政府公信力和政府形象的破壞等成本，是一項高效的法律制度。

　（二）爭議：公眾知情權(quán)與官員隱私權(quán)保護之辯 針對財產(chǎn)申報與公開制度是否會侵犯隱私權(quán)，一直有激烈爭論。焦點集中在公職人員是否和普通公民享有同樣的隱私權(quán)。作為公民的一項基本權(quán)利，隱私權(quán)意味著私領(lǐng)域不受其他任何人恣意侵犯的權(quán)利。而財產(chǎn)申報制度強制申報和公開要求，至少在形式上與隱私權(quán)保護存在抵牾。

　這一問題的實質(zhì)，是如何平衡公共利益與個人隱私利益、公眾知情權(quán)與個人隱私權(quán)之間的關(guān)系。筆者認為，正是基于對公益與公職人員私益的價值衡量，隱私權(quán)不應(yīng)成為拒絕財產(chǎn)申報和公開的理由。

　首先，公職人員的身份和保障公民知情權(quán)的要求，決定了其個人（財產(chǎn)）隱私應(yīng)當服從于公共利益需要。公職人員的隱私權(quán)不同于普通公民的隱私權(quán)，普通公民享有完整的隱私權(quán)，而公職人員在“公民”身份之外，還有“公職”的特殊身份，是“公職”在呼喚財產(chǎn)公開。此外，法治社會要求公眾的知情權(quán)須受保護，公職人員所行使的職權(quán)會對公共利益產(chǎn)生直接影響，對此公眾有知情的需求和權(quán)利。個人利益對公眾利益的必要服從，也要求公職人員不能以隱私權(quán)抵抗公民知情權(quán)。［4］

　其次，政治的公共性和行政倫理的要求，使得國家公職人員個人隱私權(quán)發(fā)生消減。恩格斯說，“個人的隱私應(yīng)受到法律的保護，但個人的隱私與重要公共利益政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容”，［5］其直接后果是公職人員“個性的法定自我喪失”［6］。此外，行政倫理既包括公職人員行為的合法性，也包括公職人員在行使公共權(quán)力和處理行政事務(wù)的過程中面對個人與公共利益沖突時的價值選擇。［7］一旦個人選擇“公職（或政治）”作為自己的事業(yè)，應(yīng)當能夠預(yù)見到，且可以被視為主動放棄了過去、現(xiàn)在及將來部分隱私。

　其三，信息社會極大地改變了隱私權(quán)的面貌。隱私權(quán)的重點不再是保持個人信息的秘密狀態(tài)，而是如何控制個人信息的使用、傳播。通過對財產(chǎn)申報資料的查閱、使用目的、方式上設(shè)定限制，完全可以做到對財產(chǎn)申報者合法權(quán)益的保護，實現(xiàn)財產(chǎn)申報制度與隱私權(quán)保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　質(zhì)言之，公職人員財產(chǎn)信息應(yīng)當申報和公開，但不能是極端沒有限制的，范圍應(yīng)當以與公共利益相關(guān)為限，并規(guī)定相應(yīng)的保護措施和完備的使用程序，防止個人信息被過度曝光和不合理利用。

　二、財產(chǎn)申報制度的發(fā)展及其缺陷

　我國從上世紀 90 年代就開始了構(gòu)建財產(chǎn)申報制度的進程，經(jīng)歷了由收入申報向財產(chǎn)申報，高層領(lǐng)導(dǎo)干部申報向普通公職人員申報發(fā)展的過程。

　（一）財產(chǎn)申報制度的發(fā)展 1994 年，第八屆全國人大常委會曾將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃。1995 年，中辦、國辦下發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》（下稱 1995 年《規(guī)定》，已失效），首次確立了我國公職人員收入申報制度的基本框架，申報對象是“黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部”，申報內(nèi)容是“收入”。1995 年《規(guī)定》實體內(nèi)容共有七條，涵蓋了制度宗旨、申報主體、范圍、時間、受理機構(gòu)、執(zhí)行監(jiān)督諸方面，申報主體為各級黨政機關(guān)、人大政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)的縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部；申報內(nèi)容為工資、獎金津貼以及勞務(wù)所得等各項收入，其實質(zhì)上是一種個人收入申報制度。規(guī)定較為粗陋，可操作性不足，且性質(zhì)上仍屬政策性文件，權(quán)威性不高，實踐也表明其監(jiān)督效果甚微。

　進入 21 世紀以來，國家又陸續(xù)出臺了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，以及若干個黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項的規(guī)定，如《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等。2013 年 12 月，中共中央組織部印發(fā)了《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》（下稱 2013 年《通知》），標志著申報制度發(fā)展進入新階段。

　與 1995 年《規(guī)定》相比，內(nèi)容上有所發(fā)展，申報主體、申報范圍等均有改進，呈現(xiàn)出從收入申報向財產(chǎn)申報轉(zhuǎn)變、個人財產(chǎn)向家庭財產(chǎn)申報轉(zhuǎn)變的趨勢。尤其是申報內(nèi)容規(guī)定得較為詳細，除財產(chǎn)信息外，其他許多個人事項也被列入，包括家庭成員的房產(chǎn)、投資、經(jīng)營企業(yè)等事項，以及本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項。在申報主體上，也擴大到了民主黨派、人民團體、事業(yè)單位中。

　2013 年《通知》進步尤為明顯：一是申報的強制性。領(lǐng)導(dǎo)干部無論是否已經(jīng)進行申報，2014 年 1 月進行集中申報。對報告不實或者隱瞞不報的，除了可以給予紀律處分，一律不得提拔任用、不列入后備干部名單。這是在現(xiàn)行體制下，從組織人事角度可以做出的最為嚴厲的懲戒措施。二是規(guī)定了對報告的真實性和完整性進行抽查、核實，對擬提拔對象、后備干部等進行重點抽查，這一舉措對如實申報起到較好的督促作用。

　實踐方面，2009 年初，新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)、浙江省慈溪市等 27 個縣市開始財產(chǎn)申報和公示的試點 ［8］。慈溪市是“單位內(nèi)部公示”模式。申報范圍是本人及配偶、子女等的信息和活動，范圍較廣；但申報資料限于單位內(nèi)部公開，社會公眾和媒體無法查閱。與之不同，阿勒泰地區(qū)是“部分公示”模式，即與職權(quán)直接相關(guān)的收入如工資等，通過政府網(wǎng)站及當?shù)孛襟w向社會全面公開。但這種公開并不徹底，而是留有秘密申報，這部分并不對社會公眾公開，紀檢、監(jiān)察機關(guān)才可以查閱、使用。

　（二）現(xiàn)行申報制度的缺陷 2013 年的《通知》，是財產(chǎn)申報與公開制度構(gòu)建進程中的一個大跨步，但總體來看，仍存在以下缺陷：

　第一，制度定位是一種內(nèi)部報告和政治審查制度，對財產(chǎn)信息的公開沒有規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)督能力的削弱，因此備受質(zhì)疑。

　第二，性質(zhì)上仍屬政策性文件，沒有得到立法的確認，且未被納入立法規(guī)劃。

　第三，申報主體限定在縣處級以上，對其他與經(jīng)濟事項聯(lián)系緊密的普通公職人員，無法形成有效的監(jiān)督。

　第四，財產(chǎn)范圍仍然不全面，汽車、古董、字畫等具有較大經(jīng)濟價值的財產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)情況等財產(chǎn)信息均未要求報告。

　第五，受理審查機關(guān)為組織、人事部門，這兩個部門沒有專門的監(jiān)督職能，缺乏必需的監(jiān)督權(quán)限和有效的監(jiān)督手段。

　此外，地方的試點實踐也表明，在財產(chǎn)申報和公開方面，沒有頂層設(shè)計的地方基層單位的探索意義不大。對申報的真實性、公開的方式以及違規(guī)申報的法律責任等制度關(guān)鍵點，應(yīng)通過立法的形式，將之作為一項常態(tài)法律制度確認下來。目前的制度框架仍然是領(lǐng)導(dǎo)干部的申報制度，且沒有常態(tài)的法律機制，實施效果也不理想，所起監(jiān)督作用較為有限。

　三、財產(chǎn)信息申報與公開制度的建構(gòu)進路和完善建議 構(gòu)建財產(chǎn)申報與公開制度，應(yīng)該結(jié)合我國國情，借鑒先進國家和地區(qū)經(jīng)驗，做到有針對性和重視實效性，要精、要管用。

　（一）進路選擇：法治化 完善公職人員的財產(chǎn)信息與申報制度的建構(gòu)進路，必須抓牢法治化這個牛鼻子，泛泛的紅頭文件難以擔此重任。美國、英國、韓國、新加坡、俄羅斯和臺灣地區(qū)等均通過完善立法的方式，對財產(chǎn)信息申報和公開制度予以確認，并規(guī)定拒絕申報（和公開）財產(chǎn)的官員將解除公職，反腐效果良好。

　財產(chǎn)申報與公開制度既涉及公眾知情權(quán)的保障，又關(guān)系到官員隱私權(quán)保護，僅依靠現(xiàn)有的政策性文件予以規(guī)范顯然不夠，應(yīng)盡早制定《公職人員財產(chǎn)申報和公開法》，或者作為過渡，先出臺一部《公務(wù)員財產(chǎn)申報和公開條例》。無論采取哪種路徑，這一重要制度必須盡快通過立法形式確認下來。可喜的是十一屆全國人大常委會已同意列入立法規(guī)劃和年度立法工作計劃，中紀委監(jiān)察部已于 2012 年著手起草公職人員財產(chǎn)申報法建議稿。

　（二）制度設(shè)計：全面周延 具體制度設(shè)計應(yīng)從監(jiān)督的有效性出發(fā)，兼顧對公職人員必要的隱私權(quán)保護。

　1 申報主體。財產(chǎn)申報與公開制度針對的對象，是“公職人員”，而非社會上討論較多的“公務(wù)員”。從世界范圍看，絕大多數(shù)確立該制度的國家和地區(qū)，都是針對公職人員，如我國臺灣地區(qū)《公職人員財產(chǎn)申報法》所指公職人員，除了立法、行政、司法、監(jiān)察、考試等國家公職人員外，還包括公營事業(yè)、公立學(xué)校中的非國家公職人員。這一制度設(shè)計原因有二：

　首先，公權(quán)力的分化，引致履行公職人員范圍擴大。隨著社會發(fā)展，現(xiàn)代國家的公權(quán)力逐步分化為國家公權(quán)力和社會公權(quán)力，公共職務(wù)據(jù)此亦分為國家公職和社會公職，因此，公職人員包括但不限于公務(wù)員，公務(wù)員屬于國家公職人員。

　其次，所有公職的行使，都有潛在的腐敗可能，但因公職的尋租能力不同而存在較大差異。實踐表明，權(quán)力的可尋租性是眾多重大腐敗案件的根源。因此，易滋生腐敗的權(quán)力類型應(yīng)當成為財產(chǎn)申報公開制度的防治重點。

　根據(jù)現(xiàn)有法律，以下公職人員應(yīng)該申報。一是《公務(wù)員法》中規(guī)定的公務(wù)員，即依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的相關(guān)國家機關(guān)工作人員；二是各級人大代表和軍事機關(guān)中從事公務(wù)的人員；三是“參公人員”，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織中從事公務(wù)的人員；四是國有企事業(yè)單位、社會團體中，以及國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位委派到非國有企事業(yè)單位、社會團體中從事公務(wù)的人員［9］ ；五是其他依照法律從事公務(wù)的人員，如協(xié)助政府從事特定行政管理工作的村居基層組織人員等。

　從可操作性角度考慮，還要綜合考慮行政級別、職權(quán)大小、與公共利益尤其是經(jīng)濟利益聯(lián)系的緊密程度，劃定申報主體的范圍。如政府臨時工，雖然在實質(zhì)意義上也屬公職人員范疇，從事公務(wù)并領(lǐng)取相應(yīng)報酬，但因其實際職權(quán)較小，可不列入申報主體。

　2 財產(chǎn)信息內(nèi)容。基于監(jiān)督實效性考慮，財產(chǎn)信息應(yīng)做廣義理解，即所有具有金錢價值的權(quán)利、義務(wù)都屬于應(yīng)當申報的內(nèi)容。

　毋庸諱言，這一主張尚存爭議。有人認為，公職人員的工資、福利等財產(chǎn)信息，因涉及公共財政理應(yīng)公開，但其他財產(chǎn)信息如房產(chǎn)、投資、負債等方面，與財政沒有直接、必然的關(guān)系，屬于個人信息和私人領(lǐng)域，公開的理由不足。

　這種觀點是站不住腳的。原因在于，公職人員財產(chǎn)信息具有“公私混合”的特點，使得對普通公民而言屬于私人領(lǐng)域的信息被“去隱私權(quán)化”。基于公職人員的身份及與身份相關(guān)的法律和道德要求，使得本屬于私人領(lǐng)域的財產(chǎn)信息的隱私性，被消弭和吸收，“公私混合”信息遂成為徹頭徹尾的公信息。

　原則上，申報主體的一切財產(chǎn)信息，都屬于申報范圍。根據(jù)我國民法規(guī)定，財產(chǎn)權(quán)利包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等，其載體涉及不動產(chǎn)如房屋、土地等，各類動產(chǎn)如汽車、鐘表、字畫、古董、名貴寵物等，以及存款、有價證券和現(xiàn)金貨幣等。其來源包括工資、福利、獎金及各類補助補貼；從事咨詢、寫作、書畫等勞務(wù)所得；投資和企業(yè)、公司經(jīng)營所得；偶然所得；繼承所得；贈與或遺贈所得等，相關(guān)信息均屬于財產(chǎn)信息范疇。

　特別指出，為防止債務(wù)虛構(gòu)型賄賂，債務(wù)狀況也屬于需申報的財產(chǎn)信息。同時，法律上夫妻財產(chǎn)制具有可選擇性，且夫妻財產(chǎn)、父母與未成年子女之財產(chǎn)具有不可分辨性，［10］ 使得財產(chǎn)具有某種“家庭屬性”，若不規(guī)定家庭財產(chǎn)申報，可能會出現(xiàn)轉(zhuǎn)移財

　產(chǎn)以規(guī)避申報的情形。即使不存在公職人員隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的情形，其配偶等近親屬也可能利用其影響力收受賄賂。因此，除公職人員本人的個人財產(chǎn)，其配偶、子女的財產(chǎn)信息，也應(yīng)申報，如美國 1965 年《政府官員及雇員道德操行準則》、我國臺灣地區(qū)等均采家庭財產(chǎn)申報制。《刑法》上利用影響力受賄罪的規(guī)定，正是基于此。

　3 申報時間。我國目前只有初任申報和日常申報，相關(guān)國家和地區(qū)為了及時掌握公職人員財產(chǎn)的增減變化，一般都規(guī)定有任前申報、初任申報和離職申報、及離任后的申報。

　一般來說，任前申報適用于選任類的公職人員，選舉候選人和提名候選人應(yīng)于選舉前或決定任命前申報財產(chǎn)。初任申報和離職申報則針對所有公職人員，其應(yīng)于任職后、離職前的適當時間（建議為 1 個月）內(nèi)申報自己的財產(chǎn)狀況，以便掌握任職期間財產(chǎn)變化情況。考慮到權(quán)力的實際影響時間，公職人員特別是掌握實權(quán)者，在離退休后的相當時期內(nèi)仍具有相當大的影響力。為防止此類人員利用此種影響而舞弊，應(yīng)當規(guī)定離任后一段時間內(nèi)仍需進行財產(chǎn)申報，結(jié)合各國以及我國法律關(guān)于離職回避的規(guī)定，以 3-5年為宜。

　4 主管機關(guān)及申報材料的審查。借鑒我國臺灣地區(qū)由“監(jiān)察部、政風單位、或經(jīng)指定之單位”，或各級選舉委員會受理申報、查核和公布事項的規(guī)定，我國大陸地區(qū)可以分別確定各級人大常委會和監(jiān)察機關(guān)，負責出任申報的審查核實。離職申報和離任后的

　申報，由原申報機關(guān)受理、審核。這些機關(guān)具有相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)、手段，從可操作性及實施的預(yù)期效果來看均有保障。

　審查機關(guān)在接受申報后，應(yīng)對申報材料進行嚴格審查，包括申報內(nèi)容的完整性和真實性，以定期審查、抽查和重點抽查方式進行。如果認為申報人需提供補充說明，或申報不符合法律規(guī)定，可要求其進行補正、糾正。

　法律責任的設(shè)定是財產(chǎn)申報制度得以貫徹實施的有力保證。如美國的《政府道德法》中不僅規(guī)定了民事罰款、行政處分，還可對故意提供虛假信息的人，判處最高 25 萬美元的罰款或 5 年監(jiān)禁。因此，在未來的立法中，對不按時申報、申報不實、隱瞞申報等行為，不僅要規(guī)定行政處分，還可對故意提供虛假信息的人，（全部或部分）剝奪一定年限的任職權(quán)利、政治權(quán)利，情節(jié)嚴重的處以刑罰。

　（三）核心舉措：公開 現(xiàn)行申報規(guī)定沒有涉及公開問題，這正是反腐不力的關(guān)鍵原因。所以公開乃是最為核心和關(guān)鍵的舉措。公開方式上，可以按照申報主體的不同，區(qū)別對待：

　第一，查閱公開。受理申報機關(guān)應(yīng)當在收到申報材料一定期間內(nèi)，將財產(chǎn)申報資料集結(jié)成冊，置于固定的地點，供社會公眾查閱、復(fù)印。此種公示方式適用于前文所列舉的大部分公職人員。

　第二，主動公示。對于一定級別（如省部級）以上的行政首長、監(jiān)察部門負責人、重要崗位人員的申報材料等除應(yīng)依前款辦理外，還應(yīng)定期刊登政府公報并發(fā)布網(wǎng)上公告。

　同時，應(yīng)當建立順暢的舉報、檢舉及回應(yīng)機制。對媒體和社會公眾認為申報數(shù)據(jù)有假的舉報，經(jīng)過初步審查后，應(yīng)當作為啟動調(diào)查的重要線索。無論是否受理舉報、審查結(jié)果是什么，都應(yīng)當作出答復(fù)。

　在對申報材料進行公開的同時，也要兼顧對申報人隱私權(quán)和其他合法權(quán)利的必要保護，并對財產(chǎn)申報資料的查閱或使用，加以目的、用途上的限制，防止不法分子不當利用與惡意傳播，減輕公職人員的隱私泄露憂慮。

　（四）實施關(guān)鍵：配套聯(lián)動 財產(chǎn)申報與公開制度的實施，要充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)手段的優(yōu)勢，盡快完善不動產(chǎn)登記、財產(chǎn)登記制度；利用互聯(lián)網(wǎng)建立個人信用系統(tǒng)，對財產(chǎn)登記信息實施聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控，使得對財產(chǎn)的真實性審查具有操作性。

　財產(chǎn)申報與公開涉及面廣、牽扯問題復(fù)雜、觸動既得利益，鑒于此，有學(xué)者建議采用俄羅斯的“或公開或辭職”的革命式方法，或者采取“老人老辦法，新人新辦法”的溫和路徑，對新提任干部要求進行財產(chǎn)申報并以一定方式向社會公眾公開。目前，溫和路線的支持者占多數(shù)。

　考慮到我國公職人員基數(shù)大，采用俄羅斯式的方法不僅在成本上國家財政無法負荷，且會使制度推行的阻力大大增加。基于可操作性的考慮，可以要求所有官員財產(chǎn)都應(yīng)當進行申報，同時，對新提任干部既要求申報，又要將申報資料向社會公眾公開。實施方式上，通過擴大地方試點實踐，逐步推向全國。對于試點地區(qū)，采取一定的激勵措施，如對于主動上繳來源不明資產(chǎn)的公職人員，可以免除或者減輕處罰。試點周期不宜過長，主要目的不是論證制度的必要性與科學(xué)性，而是發(fā)現(xiàn)操作性問題。周期過長，不僅對試點地區(qū)有失公允，而且會拖慢財產(chǎn)申報與公開制度的法治化進程。

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