淺談合肥市政府應急平臺建設

　目 錄 中文摘要 一、引言 ............................................................................................................................... 1 （一）建設背景 ............................................................................................................... 1 （二）建設意義 ............................................................................................................... 1 （三）建設目標 ............................................................................................................... 2 二、應急平臺需求分析 ....................................................................................................... 2 （一）組織結構、職能 ................................................................................................... 2 （二）用戶需求 ............................................................................................................... 3 三、應急平臺設計 ............................................................................................................... 5 （一）平臺設計原則 ....................................................................................................... 5 （二）平臺設計思路 ....................................................................................................... 5 （三）系統結構設計 ....................................................................................................... 7 1.綜合業務管理 ..................................................................................................... 7 2.風險隱患監測防控 ............................................................................................. 7 3.預測預警 ............................................................................................................. 7 4.智能輔助方案 ..................................................................................................... 8 5.指揮調度 ............................................................................................................. 8 6.應急保障 ............................................................................................................. 8 7.應急評估 ............................................................................................................. 8 8.應急演練 ............................................................................................................. 9 9.應急信息門戶 ..................................................................................................... 9 四、結論與建議 ................................................................................................................. 10 參考文獻 ............................................................................................................................. 11 英文摘要 ............................................................................................................................. 12 致 謝 ................................................................................................................................. 13

　 淺談合肥市政府應急平臺建設 04 級信息管理與信息系統專業 房曉靜

　一、引言

　（一）建設背景 合肥市是安徽省的省會城市，自古以來一直是江淮地區的行政中心和軍事重鎮。隨著合肥市城市建設及發展的不斷進步，現代化城市管理與建設日益復雜化，突發 事件的種類更加復雜與多變。突發事件的正確應對已逐漸成為了合肥在城市建設和 管理中不可輕視的一部分。

　1954 年，合肥地區發生 5 級以上地震，之后數十年間，鄰近省市數次發生中強級地震，曾嚴重波及合肥。

　2000 年 1 月，合肥城隍廟市場廬陽宮商場發生特大火災，直接經濟損失 2000 多萬元，死亡 1 人。

　2002 年 7 月，合肥境內兩次遭受強風暴襲擊，龍卷風夾帶冰雹毀壞大量民房和農作物。

　2003 年抗擊“非典”，市政府緊急開發“合肥地區非典防治決策支持系統”，受到世界衛生組織專家的高度肯定。

　2008 年初，國內南方地區遭遇了百年不遇的大雪，合肥市積雪深達 36 厘米， 道路結冰，合肥市應急指揮車的應用，使得市領導對現場雪情了然于胸，及時指揮主干道交通，交通壓力得到了緩解。

　合肥市目前已有 110 報警服務臺、119 報警服務臺、120 急救中心、氣象應急服務系統等專業性的應急處置機構面向市民提供緊急救助服務。在市政府總值班室的組織下，由市公安局指揮中心 110 報警服務臺牽頭，實現了與 122、119、120 以及水、電、煤等部分單位的聯動，為市民帶來了更大的便利。然而，目前合肥市缺乏一個綜合性的應急管理平臺，面對重大災害和突發事件的協調組織能力和應急處理權力無法得到提高，直接影響著城市的安定環境。

　（二）建設意義 合肥正處于發展黃金期，但同時也處于矛盾凸顯期——城市現代化水平越高， 人口越密集，安全壓力也就越大，缺少預警應急機制的后果就越嚴重。國際上，俄羅斯、美國、韓國、日本等，都已經基本形成一套危機情況下的處理機制，其中時

　 間最長的像美國，前后經歷了一百多年的摸索。

　根據統計預測，在未來較長時期內，合肥地區的主要自然災害和重點災種是大風、暴雨、雷擊、干旱；人為事故的防范重點集中在道路交通事故、火災、化學污染事故等；傳染病和動植物疫情、食物和職業中毒將是嚴重危害公眾健康的首要因素；環境災害、地震等將是最主要的潛在災害隱患。

　合肥市現有的各類應急和非應急指揮中心為合肥市經濟建設的發展和社會治安秩序的穩定發揮了重要的作用。合肥市政府應急指揮平臺的建成并啟用，標志著合肥市在建設一個“反應快速、指揮果斷、行動協調、救助有力”的城市公共危機管理體系方面邁上一個新臺階。

　（三）建設目標 為了保障合肥市政府和其他應急力量在突發事件的處理過程中，快速、及時、準確地收集到應急信息，通過多種方式進行高效地溝通、為領導提供科學的輔助決策信息，需要把合肥市應急平臺設計成為一個統一的信息接收和處理平臺，實現信息資源和通訊手段的共享，從而構成一個可靠高效的、具有對重大災害、突發事件的多部門聯動處理能力和輔助決策支持能力的現代化應急聯動指揮、調度、決策系統，最大限度減少各類災害帶來的危害和損失，滿足現代化城市應急管理的需求。

　二、應急平臺需求分析

　（一）組織結構、職能 市級應急指揮體系是以市政府應急指揮部為核心，上連省政府應急指揮部，橫向連接其他市的應急指揮部/應急指揮中心，下連各個專業指揮中心。

　1.合肥市政府應急指揮部 合肥市政府應急指揮部是市應急指揮體系中的決策指揮中心，以市政府應急辦為主體，以市政府和應急預案相關委辦局主要領導為主要決策班子，并結合與各類突發公共安全事件相關的專家隊伍，所組建而成的應急指揮決策機構。

　合肥市政府應急指揮部對《突發公共事件總體應急預案》中所規定的較嚴重 （III 級）突發公共事件的應急調度和聯動協作處置，以及對部分嚴重（II 級）突發公共事件和特別嚴重（I 級）突發公共事件進行先期應急處置，作為市重特大突發公共事件應急處理的“戰略決策中心”。

　合肥市政府應急指揮部可以通過電話和數據方式接收來自于各專業指揮中心的重大事件信息，平時側重于應急事件的管理、預防和監測，戰時側重于重大事件的協調、決策和監督，協同各專業指揮中心和政府的其他部門共同處置。

　在特別重大突發公共安全事件發生時，為市領導、相關專家提供會商所需的決

　 策支持系統、視頻會議系統、地理信息系統、大屏幕顯示系統等操作平臺，保證事 件相關第一手資料可以暢通上報、相關匯總評估信息和參考行動方案可以及時生成、相關決策指揮指令可以有效發布。

　2.各專業指揮中心 各專業指揮中心是由合肥市政府下屬各職能部門以及企事業單位自行建設的應急指揮機構，如公安“三臺合一”指揮中心等機構。

　專業指揮中心負責對事件進行受理，并執行事件聯動請求，先期處置，完成對一般事件的直接處理。

　各專業指揮中心應按照市應急指揮系統相關接口規范或要求，自行建設、改造以及完善。其通信與信息應用需要與合肥市政府應急指揮部保持實時連接，定期上報各類主要業務處理數據，并接受市政府應急指揮部的指揮調度與協調。

　當各專業指揮中心處理突發公共事件時發現態勢變化，可以將事件升級到市政府應急指揮部并由其接管進行跨業務職能部門的聯動協調處理。

　3.現場處置力量 現場處置力量則是專業指揮中心的基層單位，主要負責通過遠程終端快速接收指令，出動力量對事件處置，并對結果進行反饋。

　所有系統通過政務網連接在一起，可實時地交換事件、指揮和調度等信息，實現多部門、多層次的網上動態協作。

　（二）用戶需求 從本系統面對的用戶是市政府應急指揮人員，其中用戶角色以及角色職責需求如下：

　1.首長 ○1 對重大突發公共事件進行統一領導、統一指揮，做出處理突發公共事件的重大決策； ○2 組織制定突發公共事件應急政策和策略； ○3 啟動應急預案，依據應急方案進行指揮； ○4 制訂突發公共事件信息發布標準。

　2.應急指揮中心工作人員 ○1 協調有關部門對重大突發公共事件實施緊急處置，負責應急辦各項工作的綜合協調； ○2 負責突發事件現場處置； ○3 組織、指揮、協調專項突發公共事件的應急處置工作； ○4 依法組織調度全市應急力量，對嚴重和特別嚴重突發公共事件進行現場調查、實施應急救治和預防控制；

　○5 協助應急辦領導進行綜合性調研，參與有關突發公共事件應急處理相關法律法規的起草，重大政策、方針和措施研究、制定工作； ○6 組織和指導突發公共事件應急預案的培訓和演練； ○7 負責預防控制、應急救治專家庫的建立和完善。

　3.值班人員 ○1 負責應急辦文件的收發、傳送、催辦、保管和歸檔以及部、應急辦發文的核稿等； ○2 負責突發公共事件信息的收集、分析、報告、通報； ○3 負責指揮中心信息的上傳下達； ○4 負責日常知識庫，法律法規，案例庫的維護； ○5 負責應急辦日常值班其他事宜。

　4.值班長 ○1 負責應急辦文件的收發、傳送、催辦、保管和歸檔以及部、應急辦發文的核稿等； ○2 負責突發公共事件類別、級別初步判定； ○3 負責突發事件信息上報應急辦主任； ○4 負責應急辦日常值班其他事宜。

　5.專家 ○1 對突發公共事件應急準備提出咨詢建議； ○2 對突發公共事件相應的級別以及采取的重要措施提出咨詢建議； ○3 對突發公共事件及其趨勢進行評估和預測； ○4 對突發公共事件應急反應的終止、后期評估提出咨詢意見； ○5 參與制定、修訂和評估突發公共事件應急預案和實施方案。

　6.委辦局工作人員 ○1 負責各委辦局的信息上報工作； ○2 負責各委辦局的上傳下達工作； ○3 負責各委辦局的溝通協調工作等。

　7.系統管理人員 ○1 維護系統安全體系； ○2 維護系統日志體系； ○3 保證數據交換系統正常運轉； ○4 維護系統基礎數據。

　三、應急平臺設計

　國內外重、特大災害性事故的案例告訴我們，真正靈敏、高效的應急系統必須具備以下條件：有組織協調、業務指導和現場處理能力的權威機構，不是臨時組建而是常設性組織；是環環相扣、縱橫貫通的信息共享網絡；完善全面的應急上報、處理、指揮聯動、事后處理體系，包括制度法規層面的，也包括信息處理層面的。然而，由于合肥市缺乏一個市級的應急指揮系統，各類應急和非應急指揮中心僅從各自方面履行應急職責，無法突破部門限制，協調組織能力和應急處理權力都顯得非常有限，這也成為了合肥市政府進一步提高工作效率，服務社會的瓶頸。因此， 迫切需要建立合肥市應急指揮平臺，滿足對各類災害事故和突發事件處置的需要， 是合肥市政府在城市應急聯動指揮體系的嘗試和探索，關系著市政府在面對城市公共突發事件時應變能力的提升。

　（一）平臺設計原則 進行整體設計。系統必須進行整體設計，才能保證整個系統各個子系統的協調一致。但考慮到應用的多樣性以及業務差異，整體設計又不應過于制約具體的應用開發，提供基礎應用平臺，為各種應用開發提供靈活的手段。

　充份利用資源。對于現有的各種不同規模的信息系統，要充分利用和保護現有投資，并采用一定的手段將它們融入到總體設計之中，使它們做盡可能少的改動， 實現信息共享與交換。

　先進性和實用性相結合。在進行設計時，既要使其實用，又要根據信息系統的發展趨勢，充分考慮將來可能的發展。

　開放性原則。應用基礎框架包括了描述業務應用數據對象的標準規范以及交換協議，它使得各種應用系統間相互操作并交換行業內的多種數據成為可能。應用系統能夠與整個應急指揮體系以及其他應用系統相互配合、聯動。

　（二）平臺設計思路 針對突發公共事件的應急，平臺將沿預防準備、監測分析、預測預警、反應處置、事件終止、恢復重建、評估完善的流程進行運行，循環反復不斷提升系統的應急處理支持能力。

　1.預防準備 圖 1.處理流程 突發公共事件應急指揮中心積極開展演習、培訓與研究工作，開展應急業務模擬，提高應急處理能力，積極研究完善相關政策法規、預案與方案，同時規劃儲備應急醫療資源等，建立突發事件的防控體系。

　2.監測分析 接收、分派、核實與處理事件的報告，同時協調與組織開展事件的預防與監測工作，獲取動態監測、事件調查與疫情評估信息，跟蹤事件發展狀態。

　3.預測預警 根據國家法定的流程與預案，應急指揮中心將組織專家進行事件評估，并針對評估結果發布預警信息，針對相關突發事件快速開展準備具體方案與工作細節，落實相關預案與方案涉及工作的準備情況，同時根據流程進行通報與匯報。

　4.反應處置 針對突發事件快速啟動預案，并根據預案迅速指揮與執行工作，有條不紊地組織調度人員與物資，開展應急的專業處理。同時根據反饋情況，動態評估事件的發展情況，根據事件情況調整措施，最大限度地減低損失。

　5.事件終止 事件終止的條件是事件的隱患或相關危險因素被消除。

　6.恢復重建 在突發事件降級或結束時，應急指揮中心將進行事件收尾工作的處理，以盡量減少不必要的損失，同時將快速開展從應急狀態恢復到正常狀態的工作。

　7.評估完善

　 在事件結束后，應進行科學總結，進一步完善政策法規、預案與方案，同時組 織開展應急處理技術的研究與探討，總結經驗，制定針對性的防控措施與演習方案， 從而提高相關事件的應急處理能力。

　（三）系統結構設計 1.綜合業務管理 綜合業務管理系統主要包括日常業務管理、信息接報、信息發布和系統管理。主要實現的功能如下：

　日常值班業務管理：包括值班管理、通訊錄管理、文電公文管理、電話管理和 傳真管理等。在平時值班人員應做好值班登記，以備后期查找突發事件的相關信息。

　信息接報：包括信息接收、匯總審核、接收續報、事件建檔等功能。日常情況下，本級平臺接收到事件信息，進行匯總審核后，進行系統留檔；如果達到上報級別，本級應急平臺應向上級應急平臺進行信息上報，并向相關部門及下級的應急平臺抄送、反饋事件信息。

　信息發布：系統管理人員向政府工作人員、社會公眾發布突發公共事件預警信息、事件信息、工作動態、應急培訓等。

　系統管理：包括系統用戶管理、菜單管理、角色管理、數據字典管理等，用來對應急辦相關工作人員權限及角色劃分等進行管理。

　2.風險隱患監測防控 風險隱患監測防控系統主要實現的功能如下：

　監測數據匯總：委辦局本身建有自己的業務系統，通過本模塊將委辦局分析后的數據接入到應急平臺中。

　目標監控：應急辦工作人員可以監控重要目標，包括視頻圖像等。

　隱患分析和風險評價：可以統計監控目標的數據，生成統計圖表。通過調用隱患分析和風險評價，得到分析評價的結果。

　3.預測預警 模型管理：對預測預警模型進行信息調整、配置。提供預測預警模型的新增、修改、刪除等功能。例如：對火災事故建模，指標有：火災類型、地點、范圍、程度等。

　模擬預測：在對事件信息進行分析的基礎上，收集模型相關輸入參數，調用模擬預測模型，進行模擬預測。

　預警分級指標管理：根據政府和部門對突發公共事件的分類和對相關突發公共事件分級的規定，建立預警分級指標并數字化，提供突發公共事件預警分級的標準參考。系統提供對預警分級指標的新增、修改、刪除等功能。

　 綜合研判：各委辦局工作人員和應急指揮中心工作人員對該突發公共事件進行綜合研判，判定事件級別等。

　預警分級核定：根據事件信息匯總分析、模擬預測和綜合研判結果，與分級指標進行比對，核定事件的預警級別，如有必要，進行相應調整。

　預測預警結果輸出：對預測預警結果進行編輯并輸出給相關單位。

　4.智能輔助方案 從事件接報及周邊信息、專業部門預測分析和綜合預測分析的結果，與事件相關的應急預案，可供利用的應急處置力量和資源等信息，生成實戰化的實施方案。針對一個具體的事件，首長和專家根據事件現場應急反饋的信息、新的預測分析結果、事件發展趨勢、應急方案跟蹤執行的效果評估結果等，對已經生成的智能方案進行實時動態調整。在進行方案調整時，需對影響區域內的人口、設施、危險源、應急資源等進行統計分析。

　5.指揮調度 指揮調度系統主要實現的功能是情況掌握和應急指揮。

　情況掌握：應急辦工作人員對情況的實時接收及分發等。

　應急指揮：根據實施方案，結合實時接收的情況，對突發事件的應急進行指揮。

　6.應急保障 應急保障系統主要實現的功能如下：

　動態掌握主要救援隊伍、應急儲備物資和救援裝備、應急通信系統、醫療急救機構、應急資金儲備等狀況。

　提供對應急資源的協調管理，進行應對過程中所需資源的狀態跟蹤、反饋，保證資源及時到位。

　實現對公共安全領域內多個部門的專業技術裝備信息的統一管理。

　7.應急評估 應急評估系統主要包括應急評估指標、應急評估模型的維護和綜合評估等功能， 主要實現的功能如下：

　應急評估指標體系的管理和維護。包括對應急能力評估指標體系、應急評估標準和評估權重體系的新增、修改、刪除、查詢等管理和維護功能。

　應急評估模型的管理和維護。實現數據調查統計、地理信息系統、數據庫組織管理、數值模擬預測等因素的綜合集成建模。實現對不同影響因素的權重因子及其時空關聯和動態變化進行綜合考慮的風險評估分析模型。根據系統中存儲的評價指標體系、評分方法、評價權重等參數，實現評估模型公式的管理。

　綜合評估。提取應急過程中發生的關鍵節點和關鍵數據，根據應急指標體系，

　 對整個應急過程進行綜合評估。對突發公共事件應急決策的時效性、救援方案的有效性、決策方案對突發公共事件現場情況變化的適應性、突發公共事件現場周邊環境分析效率、部門分工與職責的部署效率等進行綜合評估。評估的指標包括：組織機構建立、信息接報、風險檢測、預測預警、應急處置、指揮調度、決策支持、應急保障等方面的總體性數據。

　8.應急演練 模擬演練主要包括構建三維模擬場景、演練過程控制、演練和演練評估等功能， 主要實現的功能如下：

　構建三維模擬場景：將根據各類信息進行數字化處理和定位、事件場景快速構建三維立體模擬場景。

　模擬演練過程控制：制定演練流程，監控整個模擬演練過程，隨時調整演練流程。

　模擬演練評估：對本級的演練效果進行評估，形成演練評估報告。

　9.應急信息門戶 系統管理人員向政府工作人員、社會公眾發布應急事件相關信息，發布信息有：

　工作動態、突發事件、應急演練、科普宣傳、典型案例、法律法規、應急預案、機 構設置。

　綜述，市政府應急指揮部在平時至少應啟動事件接報子系統、日常值班子系統。事件接報子系統的數據來源主要是省應急指揮中心、公安信息網、人防信息網、政 務信息網、專業信息網（衛生局/氣象局/水利局/教育局等）、周邊地市、下級區縣。負責綜合協調的應急行政工作人員操作日常值班模塊，負責對收到的各類數據進行 記錄與匯編，如值班登記、日常政務、電話、傳真、文件下達、信息發布等等，形 成值班記錄；事件預處理會對接收到的事件信息進行核實，并調用事件判定機制進 行事件類別判定，在這一過程中會調用各種數據（視頻、法律法規、案例等等）支 持，事件報批會對事件類別的判定進行總結，未達到應急級別的事件，會轉到常規 政府處理流程，達到應急級別的事件會進入下一流程——應急初始響應，在收到突 發公共事件初步報告后，應急指揮中心功能全面啟動，首先通知相關領導及責任人， 應急指揮領導小組集合，并組織專家會商與評估，進行事件分析，制定應急處置方 案，并上報首長，其次通過專家庫選擇專家人員，啟動視頻會議系統，與首長對話， 綜合以上信息，首長對該應急事件進行決策。確定好的應急處置方案文檔自動生成， 方案打印并上傳下達，接下來會進行方案實施階段，開始指揮/處置流程。指揮/處置流程分兩部分，現場事故處理和中心指揮協調。指揮中心會負責現場指揮部的組建 和整體的指揮協調，并會把應急指令下達給現場指揮部，現場指揮部在現場事故處 理過程中會把現場信息實時上報，這樣就形成了指揮中心和現場的實時協調。為處

　 置方案的實施提供了有力的保障。隨著事態的好轉，要及時進行應急終止，特別重大事件的終止需要國務院核準。應急終止后，通過將情況及時通報給各方；并進行事件的后期評估。系統將該事件所有相關資料進行歸檔。應急指揮中心功能恢復到平時狀態。

　四、結論與建議

　合肥市應急平臺的建設，為政府領導決策提供輔助決策支持，為城市防災減災， 有效、有力地應對突發公共事件提供了一個強有力的平臺，同時也全面提高了各級 政府在應急指揮方面的工作水平和工作效率。但是本平臺沒有真正實現從預案到方 案的自動生成，即在系統設計過程中對于人工智能的實現考慮不足，還有待改進。

　考慮到使用本平臺的用戶大都是各級政府部門的官員和文職人員，所以設計的這個平臺最大的優點就是：實現個性化信息共享，通過異地遠程的視頻、音頻、數據的協同，實現應急事件的會商決策。通過 GIS 地理信息、GPS 的移動監控、視頻監控應用，實現指揮調度、救援救助等工作。從而解決了傳統的人工處理過程中工作量大、周期長、反饋能力弱等一系列缺陷。

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