畢 畢 業(yè) 設(shè) 計(jì)（論 文）

　題

　目：

　降低我國(guó)政府行政成本的對(duì)策研究

　姓

　名：

　 游 **

　準(zhǔn)考證號(hào)：

　****

　級(jí)別專業(yè)（形式層次）：

　 行政管理（本科）

　指導(dǎo)教師：

　葉

　 勇

　2013 年 3 月 1 日

　降低我國(guó)政府行政成本的對(duì)策研究 摘

　要 政府成本問(wèn)題研究是我國(guó)政府改革與政府發(fā)展的需要，也是現(xiàn)代政府理論的重要組成部分。無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是從理論層面上看，政府成本問(wèn)題都是一個(gè)復(fù)雜性、綜合性很強(qiáng)的問(wèn)題。比如政府的機(jī)構(gòu)設(shè)臵、人員配備、工作效率，政府的經(jīng)濟(jì)、政治社會(huì)行為等等無(wú)不涉及成本問(wèn)題，加強(qiáng)自身建設(shè)降低行政成本已成為我國(guó)政府管理的重大課題之一。

　黨的十八大報(bào)告也指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革。要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)”，并對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革作出部署。其中，在闡述“深化行政體制改革”這一項(xiàng)內(nèi)容時(shí)明確要求：嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。十八大報(bào)告中把行政體制改革作為一個(gè)重要環(huán)節(jié)來(lái)抓來(lái)提，不僅反映了行政體制改革的緊迫性和重要性，也體現(xiàn)了政府改革行政體制的決心和力度，更如實(shí)地反映了公眾的心聲和愿望。因此，全面系統(tǒng)地研究我國(guó)政府的行政成本，對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的深入發(fā)展和行政管理的科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化都具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　關(guān)鍵詞：地方政府、行政成本控制、對(duì)策、減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

　Study on countermeasure to reduce administrative costs

　Abstract The study of government cost is the need of China"s government reform and development, is an important part of modern government theory. No matter from the reality or from the theoretical aspect, the government cost is a complex, highly integrated problem. For example, the government set up the institution staffing, work efficiency, the government"s economic, political and social behavior and so on are involved in the cost, strengthening its own building to lower the administrative cost has become one of the most important topics in our government management. The eighteen Party"s report also pointed out that, to adhere to the political development of socialism with Chinese characteristics and promote the reform of political system. We should deepen the reform of the administrative system, building a service-oriented government functions, structure optimization, clean and efficient, the satisfaction of the people. "We must always implement the spirit of reform and innovation into all links of governance ", and Reform in key areas and key links of deployment. Among them, explicit requirements " on deepening the reform of the administrative system " that item: strictly control the organization, reduce the number of leadership positions, reduce administrative cost. The eighteen report of the reform of the administrative system is an important link to grasp to the reform of the administrative system, not only reflects the urgency and importance, but also reflects the government"s reform of the administrative system of the determination and strength, more accurately reflects the public voice and desire. Therefore, a comprehensive and systematic study of our government"s administrative cost, has important theoretical and practical significance to the scientific, legal system, modernization of the in-depth development of reform of government institutions in China and administrative management.

　Key words: :

　Local government, administrative cost control, reduce the number of leadership positions, countermeasures

　目

　錄

　摘

　要 ........................................................................................................................................................................................... II Abstract ........................................................................................................................................................................................ III 第一章

　緒論 .............................................................................................................................................................................. 1 （一）研究背景與研究意義 ......................................................................................................................................... 1 （二）國(guó)內(nèi)外研究述評(píng) .................................................................................................................................................. 1 1．國(guó)外研究現(xiàn)狀 ..................................................................................................................................................... 1 2．國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 ..................................................................................................................................................... 2 （三）本文研究?jī)?nèi)容與研究方法 ................................................................................................................................ 3 1．本文研究?jī)?nèi)容 ..................................................................................................................................................... 3 2．本文研究方法 ..................................................................................................................................................... 3 第二章

　 政府行政成本的基本理論概述 ......................................................................................................................... 4 （一）政府行政成本的涵義 ......................................................................................................................................... 4 （二）政府行政成本的構(gòu)成及影響因素 .................................................................................................................. 4 1．行政成本的基本分類 ....................................................................................................................................... 4 2．影響因素 .............................................................................................................................................................. 4 （三）我國(guó)控制政府行政成本的重要作用 ............................................................................................................. 5 1．提高行政效率可樹(shù)立政府良好形象 ........................................................................................................... 5 2．促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展 ........................................................................................................................................... 5 3．可有效推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè) .................................................................................................................... 5 第三章

　當(dāng)前我國(guó)政府行政成本偏高的現(xiàn)狀及原因分析 ........................................................................................... 6 （一）我國(guó)政府行政成本偏高的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn) ............................................................................................................. 6 1．基礎(chǔ)成本高 ......................................................................................................................................................... 6 2．行政運(yùn)行成本居高不下 .................................................................................................................................. 6 3．政府行為失范造成的損失 .............................................................................................................................. 7 （二）我國(guó)政府行政成本偏高的原因分析 ............................................................................................................. 8 1．政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、人浮于事，辦事效率底下 ...................................................................... 8 2．政府職能的“錯(cuò)位”、“越位” ................................................................................................................ 9 3．內(nèi)部管理制度 ..................................................................................................................................................... 9 4．信息資源共享程度較低造成重復(fù)性行政成本過(guò)高.............................................................................. 10 5．行政決策的程序化和科學(xué)化不夠 .............................................................................................................. 11 6．行政監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，有些監(jiān)管部門(mén)則形同虛設(shè) ......................................................................... 11 7．政府失信成本的存在 ..................................................................................................................................... 11 第四章

　降低我國(guó)政府行政成本的對(duì)策 ......................................................................................................................... 13 （一）強(qiáng)化成本意識(shí)，樹(shù)立“廉價(jià)政府”理念 .................................................................................................. 13 （二）轉(zhuǎn)變政府職能，降低行政成本..................................................................................................................... 13 （三）推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與公務(wù)人員編制 ......................................................................................... 14 1．政府機(jī)構(gòu)改革 ................................................................................................................................................... 14 2．減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù) ................................................................................................................................................... 14 3．推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，控制財(cái)政供養(yǎng)人口的增長(zhǎng) ......................................................................... 14 （四）建立決策責(zé)任追究的問(wèn)責(zé)機(jī)制..................................................................................................................... 15 1．提高政府決策的民主化和科學(xué)化和決策的正確性.............................................................................. 15 2．建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度 ..................................................................................................... 15

?。ㄎ澹┙⒐藏?cái)政的運(yùn)行機(jī)制 .............................................................................................................................. 15 1．完善財(cái)政預(yù)算 ................................................................................................................................................... 15 2．職務(wù)消費(fèi)貨幣化 .............................................................................................................................................. 16 （六）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善權(quán)力監(jiān)督的制衡機(jī)制 ............................................................................................. 16 1．加強(qiáng)法制建設(shè) ................................................................................................................................................... 16 2．完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制 ......................................................................................................................................... 17 （七）強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力 ......................................................................................................................... 17 （八）實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，降低行政成本..................................................................................................................... 18 結(jié)

　論 .......................................................................................................................................................................................... 19 參考文獻(xiàn) ..................................................................................................................................................................................... 20 謝

　辭 .......................................................................................................................................................................................... 21

　第一章

　緒論 （一）研究背景與研究意義 在自然資源困境的現(xiàn)實(shí)境遇里，節(jié)約型社會(huì)建設(shè)成為一種社會(huì)熱潮。而在這一過(guò)程中，現(xiàn)代政府的主導(dǎo)地位、關(guān)鍵作用和示范效應(yīng)必將使政府的節(jié)約行為具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特性，必將帶動(dòng)與激發(fā)整個(gè)社會(huì)的節(jié)約行為。打造節(jié)約型政府成為建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的應(yīng)有之義。降低行政成本是建設(shè)節(jié)約型政府無(wú)法回避的關(guān)鍵問(wèn)題，一直以來(lái)是我國(guó)政府改革的基本訴求之一。在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的大背景下，降低行政成本的迫切性愈發(fā)突顯，自然而然地被提到了建設(shè)節(jié)約型政府的高度。

　隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，機(jī)關(guān)行政與做事成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前實(shí)際各國(guó)政府追求的目標(biāo)，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，降低行政成本，不僅是建立節(jié)約型社會(huì)，減輕人民負(fù)擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)，鞏固黨的執(zhí)政地位的迫切需要，我國(guó)的行政成本高出世界平均水平 25%，行政成本過(guò)高,已成為影響發(fā)展的一個(gè)大問(wèn)題。居高不下的政府行政成本，不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而且擠占了教科文衛(wèi)，社會(huì)保障等公共服務(wù)資金，損害了人民群眾的切身利益，而且不加以重視，勢(shì)必影響中國(guó)的持久穩(wěn)步發(fā)展，因此研究行政成本過(guò)高的原因以及找出降低我國(guó)行政成本的對(duì)策勢(shì)在必行。

　（二）國(guó)內(nèi)外研究述評(píng) 1．國(guó)外研究現(xiàn)狀 在西方，行政成本一直是公共行政學(xué)研究的重要課題。理論方面，學(xué)者們較早地就政府起源說(shuō)以及體制抉擇進(jìn)行了廣泛地討論，其中常?？梢钥吹綕夂竦某杀疽庾R(shí)。公共管理理論研究中早已觸及到行政成本問(wèn)題。

　當(dāng)行政學(xué)從哲學(xué)、政治學(xué)分離出來(lái)成為獨(dú)立的學(xué)科后，行政成本問(wèn)題的研究開(kāi)始成為獨(dú)立的課題。其中美國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖 W〃威爾遜（1856-1924）于 1887 年發(fā)表的著名《行政之研究》被看作美國(guó)行政學(xué)誕生的標(biāo)志。此后一直到 20 世紀(jì) 30 年代之前，所有的行政學(xué)著作均未對(duì)行政成本問(wèn)題做出具體的解釋，直至 20 世紀(jì) 30 年代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條才引起學(xué)者對(duì)行政成本問(wèn)題的認(rèn)真關(guān)注。20 世紀(jì) 60 年代，公共選擇學(xué)派興起，開(kāi)始用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法去分析習(xí)慣上由政治理論家研究的問(wèn)題，這其中就包括行政成本問(wèn)題。20 世紀(jì)70 年代以來(lái)公共選擇學(xué)派又將民主價(jià)值引入公共行政領(lǐng)域，這種價(jià)值觀念對(duì)行政成本問(wèn)題的研究有著重要影響。

　20 世紀(jì) 80 年代，西方各國(guó)政府掀起了以降低行政成本提高行政效率為目的的行政改

　革浪潮。1993 年，時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)柕摹秶?guó)家純凈評(píng)估》（又稱《戈?duì)枅?bào)告》）明確提出了政府再造的四個(gè)方面，特別提出“由注重規(guī)定和程序轉(zhuǎn)向注重成果和績(jī)效”，并主張減少政府成本，即“縮小政府規(guī)模，建立一個(gè)花費(fèi)少、成效好的政府”。這一報(bào)告從減少政府內(nèi)各項(xiàng)財(cái)政開(kāi)支角度出發(fā)，為美國(guó)政府改革開(kāi)出十個(gè)“藥方”，對(duì)政府績(jī)效、行政成本等研究很有價(jià)值。此后在戴維〃奧斯本和特德〃蓋布勒合著的被稱為 20 世紀(jì) 90 年代美國(guó)聯(lián)邦政府改革藍(lán)圖的《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營(yíng)部門(mén)》（1995）中，作者將政府的角色和特征結(jié)合私人部門(mén)管理重新進(jìn)行了定義，將企業(yè)理論中關(guān)于成本收益的分析框架應(yīng)用于政府管理的分析中，提出了以企業(yè)精神改造公營(yíng)部門(mén)和塑造新政府的十條原則：書(shū)中著重指出了降低政府行政成本的重要性，引起了當(dāng)時(shí)美國(guó)政府的高度重視。

　當(dāng)代西方各國(guó)政府治理理是越來(lái)越重視對(duì)行政成本的控制，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”、“后官僚制模式”、“企業(yè)化政府”等理論和實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生，具體分析方法也得到逐步的創(chuàng)新，要求政府更多地從經(jīng)濟(jì)角度考慮自身的行為，更多地引進(jìn)企業(yè)管理思想和手段，講究行政成本，整合社會(huì)資源展現(xiàn)公共利益，以期建立一個(gè)民主、高效、廉價(jià)的理想標(biāo)準(zhǔn)政府。

　2．國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府行政成本問(wèn)題的研究最初始于政治學(xué)和行政學(xué)界，之后的研究一直活躍于經(jīng)濟(jì)學(xué)界，但是由于該論題本身的特殊性、復(fù)雜性，這一領(lǐng)域的研究在學(xué)界始終處于邊緣狀態(tài)。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料看，我國(guó)學(xué)者對(duì)政府行政成本的研究情況大致集中在以下方面：

　國(guó)內(nèi)最早論述該問(wèn)題的是馬文運(yùn)（1997.2）的《社會(huì)進(jìn)步與政府成本》一文，該文從政治學(xué)的國(guó)家理論與政治制度分析的方法提出了“政府成本隨著國(guó)家的演變而消長(zhǎng)”的結(jié)論。到目前為止，我國(guó)關(guān)于政府行政成本研究方面的專著并不多，大致有三本：周鎮(zhèn)宏、何翔舟合著的,《政府成本論》，在專著上填補(bǔ)了政府行政成本研究的空白，這是國(guó)內(nèi)系統(tǒng)研究政府行政成本的一個(gè)開(kāi)創(chuàng)之舉。書(shū)中探討了政府成本的成因、政府成本周期、政府成本鏈條、政府成本轉(zhuǎn)嫁等政府成本運(yùn)行機(jī)理，使我們?cè)緦?duì)政府行為的模糊認(rèn)識(shí)通過(guò)作者的理論分析變得清晰起來(lái)。

　進(jìn)入 21 世紀(jì)，學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)模與公共支出等的研究則逐漸增多，為政府成本的研究提供了很好的理論與實(shí)證基礎(chǔ)。何翔舟、賀新宇合作發(fā)表的《行政成本及其治理》一文從軟約束和硬約束兩個(gè)角度提出了在建立政府行政成本理論模型的基礎(chǔ)上，在推行仿企業(yè)化政府等方面提出治理途徑。由劉玉蘭撰寫(xiě)的《降低行政成本：西方國(guó)家的改革和啟示》則讓我們了解到西方發(fā)達(dá)國(guó)家在降低政府行政成本方面所進(jìn)行的實(shí)踐。

　近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政成本問(wèn)題的研究取得了一定的成果，研究領(lǐng)域不斷拓展，研究日益深入，同時(shí)此項(xiàng)理論研究也已經(jīng)引起了黨和政府的高度關(guān)注。但是，對(duì)政府行政成本的研究也存在一些不足之處：一是研究?jī)?nèi)容重復(fù)，一些文章觀點(diǎn)雷同，降低了其學(xué)術(shù)價(jià)值；

　二是研究方法比較單一，應(yīng)該嘗試運(yùn)用其他學(xué)科的研究方法，從多學(xué)科的角度多種思維方式來(lái)加深研究力度。

　綜上所述，國(guó)外對(duì)政府行政成本的研究在理論和實(shí)踐上都日漸趨于成熟，并較好地做到了理論與實(shí)踐的結(jié)合。我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府行政成本問(wèn)題的研究處于起步階段，無(wú)論是研究的內(nèi)容，還是研究的方法都有待于進(jìn)一步拓展。

?。ㄈ┍疚难芯?jī)?nèi)容與研究方法 1．本文研究?jī)?nèi)容 本文通過(guò)對(duì)了解并掌握行政成本的現(xiàn)狀，對(duì)政府行政成本控制存在的問(wèn)題進(jìn)行對(duì)比分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

　第一章對(duì)研究背景和研究意義進(jìn)行說(shuō)明，了解國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，以及本文的研究思路。

　第二章簡(jiǎn)述行政成本的涵義、構(gòu)成及控制政府行政成本的作用。

　第三章了解當(dāng)前我國(guó)政府行政成本偏高的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及原因分析。

　第四章通過(guò)對(duì)行政成本偏高原因分析總結(jié)出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。

　最后是對(duì)政府行政成本控制研究分析進(jìn)行總結(jié)。

　2．本文研究方法 本文通過(guò)定量分析法、統(tǒng)計(jì)分析法、描述性研究法、個(gè)案研究法等方法，收集相關(guān)資料，進(jìn)行分析、綜合、比較、歸納，從行政成本的概念、行政成本的內(nèi)涵及行政成本的構(gòu)成等要素為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)這些要素的界定和闡述，理清了我國(guó)現(xiàn)階段行政成本的構(gòu)成項(xiàng)目。在研究中，本文以中外行政成本的有關(guān)理論為指導(dǎo)，以我國(guó)現(xiàn)階段政府規(guī)模、政府職能、行政能力等客觀現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)行政成本進(jìn)行實(shí)證分析，并分析和研究了我國(guó)行政成本的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其主要影響因素。同時(shí)，借鑒國(guó)外學(xué)者對(duì)行政成本的研究成果及控制行政成本的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段如何控制行政成本，提出了具體的改進(jìn)思路和途徑。

　 第二章

　 政府行政成本的基本理論概述 （一）政府行政成本的涵義 成本是一個(gè)普遍的經(jīng)濟(jì)范疇，凡是有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的地方，都必然存在成本。從會(huì)計(jì)學(xué)角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應(yīng)付出的用貨幣測(cè)定的價(jià)值犧牲。”行政成本則是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員（包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等) 維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)所產(chǎn)生的費(fèi)用，包括政府機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公車費(fèi)、差旅費(fèi)及招待費(fèi)等。

　行政成本是以行政管理支出的形式表現(xiàn)出來(lái)的，而行政管理支出又是財(cái)政支出的一部分。根據(jù)瓦格納法則，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政支出隨國(guó)家職能的擴(kuò)展而不斷增長(zhǎng)。具體來(lái)說(shuō)，政治方面，國(guó)家活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府職能的內(nèi)在質(zhì)量也在逐步提高，這要求有更多的財(cái)政支出來(lái)予以支持和保證；經(jīng)濟(jì)方面，市場(chǎng)機(jī)制的先天不足，要求政府出面矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的偏差，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，即政府有必要提供市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)的共同需要。因此，作為為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共物品所付出的費(fèi)用總和的行政成本，必然因政府職能的擴(kuò)展，隨著財(cái)政支出的增加而增加。

　（二）政府行政成本的構(gòu)成及影響因素 1．行政成本的基本分類 根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和基本國(guó)情，我國(guó)現(xiàn)階段構(gòu)成行政成本的內(nèi)容主要包括以下兩個(gè)方面：

　狹義的行政成本：包括人員經(jīng)費(fèi)，辦公費(fèi)，會(huì)議費(fèi)，公車費(fèi)，文印費(fèi)，差旅費(fèi)，招待費(fèi)，通訊費(fèi)，機(jī)關(guān)大樓維護(hù)、裝修、保潔、安保費(fèi)，綠化管理費(fèi)等組織靜態(tài)成本。

　廣義的行政成本：包括行政決策、行政管理組織運(yùn)行成本，還包括因決策失誤或違法行政行為和行政不作為等帶來(lái)的沉沒(méi)成本或無(wú)效成本等。

　2．影響因素 影響我國(guó)行政成本的因素主要有:政府規(guī)模、政府職能、內(nèi)部管理制度、監(jiān)督機(jī)制弱化、行政觀念、行政方式、行政決策、腐敗因素等。

?。ㄈ┪覈?guó)控制政府行政成本的重要作用 1．提高行政效率可樹(shù)立政府良好形象 行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要標(biāo)志,在我國(guó)，決定政府形象的關(guān)鍵因素之一就是行政效率，我國(guó)行政管理方面的滯后，行政成本偏高現(xiàn)象，已經(jīng)在社會(huì)的許多具體問(wèn)題上有所反應(yīng)，給政府工作造成了不良影響，損害了政府的形象和權(quán)威。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入推進(jìn)，社會(huì)主義政治文明程序的逐步提高，社會(huì)和公民對(duì)行政管理活動(dòng)的要求已經(jīng)由原來(lái)的消極轉(zhuǎn)為積極，由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，參與行政管理的程度和范圍也越來(lái)越大，對(duì)政府工作的權(quán)威性要求越來(lái)越高。政府權(quán)威的建立，最主要的是樹(shù)立政府在公民和社會(huì)中的良好形象，形象越好，社會(huì)和公民的認(rèn)同程度就會(huì)越高，維護(hù)和支持政府工作的力度就會(huì)越大，政府工作的社會(huì)價(jià)值就會(huì)倍增，對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)施和推進(jìn)也會(huì)起到事半功倍的效果。因此，降低行政成本，提高行政效率，可有效的樹(shù)立政府在公民和社會(huì)中的良好形象，使人民群眾更加緊密地團(tuán)結(jié)在黨和政府的周圍。以保證中國(guó)特色社會(huì)主義總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　2．促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展 黨中央提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的理念，構(gòu)建和諧社會(huì)要以人為本，以民生為本，以關(guān)注國(guó)計(jì)民生為前提。特別是體現(xiàn)在公共財(cái)政支出的優(yōu)先次序上，應(yīng)依次為發(fā)生優(yōu)先、就業(yè)優(yōu)先、公共事業(yè)優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、公平正義優(yōu)先?，F(xiàn)在大量的行政成本擠占了財(cái)力，增加了人民負(fù)擔(dān)。因此切實(shí)地控制行政成本，增加財(cái)富積累、緩解財(cái)政矛盾、減輕人民負(fù)擔(dān)，把有限的財(cái)力優(yōu)先考慮到民生等重大問(wèn)題上，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

　3．可有效推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè) 溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)》中強(qiáng)調(diào)指出：“當(dāng)前一個(gè)重要的任務(wù)，已經(jīng)是要解決一些行政機(jī)關(guān)存在的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)問(wèn)題。現(xiàn)在，不少地方、部門(mén)和單位講排場(chǎng)、比闊氣，花錢(qián)大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行，眾反映強(qiáng)烈。這種不良風(fēng)氣必須堅(jiān)決制止。要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓，嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府”，建設(shè)節(jié)約型政府是民眾對(duì)政府的期望。

　現(xiàn)實(shí)告訴我們，公權(quán)節(jié)約是節(jié)約的大頭。自然資源、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)設(shè)臵的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，而自然資源、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)設(shè)臵又幾乎完全為公權(quán)所控制，不有效地約束公權(quán)，節(jié)約型社會(huì)就無(wú)從談起。只有政府及其公務(wù)人員從自身做起降低行政成本，實(shí)行嚴(yán)格的行政成本核算，使政府的每一筆支出都 保持在合理的范圍內(nèi)，并接受社會(huì)的監(jiān)督。才能建設(shè)一個(gè)高效節(jié)約的政府。

　第三章

　當(dāng)前我國(guó)政府行政成本偏高的現(xiàn)狀及原因分析 （一）我國(guó)政府行政成本偏高的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn) 目前我國(guó)行政管理支出占財(cái)政總支出比率穩(wěn)中有降，但仍維持在占總支出的 18.73%水平上（2006 年），遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)際上一些國(guó)家該項(xiàng)指標(biāo)（2006 年），日本的比例最低僅 2.38%，英國(guó) 4.19 %，韓國(guó)的 5.06 %，法國(guó)的 6.5 %，加拿大的 7.1 %，美國(guó)為 9.9%。中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《2002 中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本越來(lái)越高，如“用 1 美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國(guó)就需花費(fèi) 1.25 美元。”中國(guó)是世界上行政成本最高的國(guó)家之一。居高不下的行政成本，不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而且擠占了教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)資金，損害了人民群眾的切身利益。”目前我國(guó)的行政成本過(guò)高，主要有如下幾種表現(xiàn)：

　1．基礎(chǔ)成本高 從 1978 年至 2003 年的 25 年間，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng) 21 倍，GDP 增長(zhǎng) 31 倍，而行政管理費(fèi)用確增長(zhǎng)了 87 倍。近年來(lái)，行政管理費(fèi)用還在大幅度地上升，平均每年增長(zhǎng) 23 %。新中國(guó)成立之初，我國(guó)總?cè)丝谥胸?cái)政供養(yǎng)人口的比例為 294∶1，而現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到 26∶1。當(dāng)今全國(guó)吃財(cái)政飯的總?cè)藬?shù)已達(dá)到 4572 萬(wàn)人，還有 500 萬(wàn)人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自治，吃“皇糧”者占總?cè)丝诘谋壤噬欤钊丝皯n。

　年代 官民之比 國(guó)家 官民之比 隋唐 1：3973 日本 1：150 明代 1：2299 法國(guó) 1：164 清代 1：911 美國(guó) 1：187 建國(guó)時(shí) 1：294 中國(guó) 1：26 現(xiàn)在 1：26

　通過(guò)官民比例的縱向和橫向比較，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國(guó)的官民比例嚴(yán)重失調(diào)，政府官員機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫，而政府人員過(guò)多造成的直接后果就是行政機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，部門(mén)間互相推諉、扯皮，執(zhí)政能力低下，造成工資成本、辦案成本偏高，這樣的政府人際關(guān)系復(fù)雜，程序繁多，運(yùn)作起來(lái)笨重，很難產(chǎn)生高效廉價(jià)的效果。

　2．行政運(yùn)行成本居高不下 （1）公車消費(fèi)和公款吃喝

　有人統(tǒng)計(jì)，我國(guó)一年花在公車和吃喝上的公款消費(fèi)超過(guò) 5000 億。超標(biāo)配車、維護(hù)費(fèi)昂貴、公車私用，公車不“公”日益嚴(yán)重。“車輪腐敗”已成為蠶食公款的“無(wú)底洞”和滋生腐敗的溫床，從而導(dǎo)致各級(jí)政府行政費(fèi)用連年攀升，無(wú)限膨脹。據(jù)調(diào)查，社會(huì)車輛每萬(wàn)公里運(yùn)輸成本為 8215.4 元，而黨政機(jī)關(guān)等單位則高達(dá)數(shù)萬(wàn)元；出租車工作效率為公車的 5倍，可運(yùn)輸成本僅為公車的 13.5%。同樣是一輛車子，假如社會(huì)車輛運(yùn)營(yíng)成本每年為 1 萬(wàn)元，黨政機(jī)關(guān)則要 6 到 8 萬(wàn)元，其運(yùn)行成本要比社會(huì)車輛高出 6 到 8 倍。

　20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)行公車制度的弊端日益顯露。每年國(guó)家在公務(wù)用車上的支出費(fèi)用高達(dá) 3000 多億元，大大超過(guò)國(guó)防開(kāi)支，國(guó)家財(cái)政不堪“車輪”重負(fù)。公車改革勢(shì)在必行！政府機(jī)關(guān)進(jìn)行公車改革，是老而又老的話題了，但每每出現(xiàn)，都會(huì)引發(fā)公眾熱議，由此可見(jiàn)公車改革的重要性。

?。?）行政審批的內(nèi)容多而濫，程序繁而雜 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院有全國(guó)性的行政審批項(xiàng)目 2800 多個(gè)，各地的審批項(xiàng)目也多達(dá)2000～3000 項(xiàng)甚至更多，許多行政機(jī)關(guān)為了部門(mén)利益，利用手中的權(quán)力，設(shè)臵層層“關(guān)卡”，名為審批程序，實(shí)為收費(fèi)名目。這既降低了行政效率，也增加了企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本。

?。?）行政機(jī)關(guān)資產(chǎn)閑臵浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重 許多地方政府機(jī)構(gòu)千方百計(jì)爭(zhēng)取各種基建投資，有的十幾個(gè)人的縣局（科）級(jí)單位單獨(dú)建設(shè)一座樓，有的還建設(shè)了賓館式培訓(xùn)中心。但是，這些固定資產(chǎn)大多處于閑臵狀態(tài)，既造成資源浪費(fèi)現(xiàn)象也推高了行政成本。

　3．政府行為失范造成的損失 政府行為失范主要是指政府職能“缺位”或“越位”。前者體現(xiàn)在政府“不作為”，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放任，引起市場(chǎng)的無(wú)序和混亂；后者則體現(xiàn)在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)或私人領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常秩序，導(dǎo)致政府和社會(huì)總成本的增加。

　 （1）政府決策失誤導(dǎo)致的社會(huì)損失 這一類損失往往數(shù)額大、影響深、范圍廣，是政府成本控制的最關(guān)鍵的部分，近年來(lái)，一些地方政府因決策失誤盲目建設(shè)的“廢墟工程”、因貪圖政績(jī)匆忙上馬又被迫下馬的“形象工程”、因監(jiān)督不力出現(xiàn)的“豆腐渣工程”，實(shí)在數(shù)不勝數(shù)。例如，洛陽(yáng)市因規(guī)劃失當(dāng)不得不炸毀了花費(fèi)巨額投資建造的龍門(mén)石窟賓館及龍宮項(xiàng)目；武漢市因考慮不周只好炸掉建造在長(zhǎng)江河道內(nèi)耗資 1.6 億元的“外灘花園”。

?。?）政府官員“失節(jié)”，即貪污腐敗造成的損失 據(jù)美國(guó)《商業(yè)周刊》轉(zhuǎn)引“卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)”學(xué)者所撰寫(xiě)的報(bào)告說(shuō)，貪污腐敗給中國(guó)每年造成的賦稅與關(guān)稅損失占到 GDP 的 8%，中國(guó)學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為，中國(guó)因腐敗而

　造成的各類經(jīng)濟(jì)損失，在 20 世紀(jì) 90 年代后半期保守估計(jì)平均每年在 9875 億元到 12570 億元之間，要占到 GDP 的 13.2%至 16.8％。這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于一年的財(cái)政收入還多！據(jù)世界知名會(huì)計(jì)公司普華永道調(diào)查表明，世界上經(jīng)濟(jì)排位前 35 位的國(guó)家中，中國(guó)的“不透明度”分?jǐn)?shù)最高，名列榜首。因?yàn)?ldquo;不透明”會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本會(huì)出逃到透明度較高的國(guó)家，中國(guó)因此損失了大約 1310 億美元的直接投資。貪污與腐敗一方面會(huì)增加政府顯性成本，例如公共采購(gòu)的多余支付、化公為私的額外支出等等；另一方面是因此而產(chǎn)生大量的隱性成本，主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的間接損失，例如劣質(zhì)工程對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成的損失，官員腐敗損害政府形象，走私活動(dòng)使國(guó)家稅款的流失等等。

　 （3）政府效率低下引起的損失 這將由政府和社會(huì)分別承擔(dān)，其中少量直接體現(xiàn)在政府支出上，例如文山會(huì)海的經(jīng)費(fèi)支出等等，多數(shù)成本是轉(zhuǎn)嫁給政府服務(wù)對(duì)象，例如行政審批程序復(fù)雜，讓公民徒勞往返，問(wèn)題的久拖不決，使企業(yè)喪失機(jī)會(huì)等等。腐敗官員延宕政策執(zhí)行，低效率成為一些公職人員索賄受賄的資本，公民想要迅速辦理有關(guān)事宜，則首先須向他們行賄，加大了社會(huì)的投資成本。

　（二）我國(guó)政府行政成本偏高的原因分析 1．政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、人浮于事，辦事效率底下 當(dāng)今世界 200 多個(gè)國(guó)家中，有 8 個(gè)小國(guó)僅設(shè)一級(jí)中央政府，有 25 個(gè)國(guó)家只設(shè)中央和地方兩級(jí)政府，有 67 個(gè)國(guó)家其中包括美國(guó)、日本、加拿大和澳大利亞等國(guó)只設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)現(xiàn)在卻是中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)體制。每一級(jí)地方組織又層層設(shè)臵了與上一級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。正式、臨時(shí)機(jī)構(gòu)繁雜，其中省一級(jí)平均超設(shè)機(jī)構(gòu) 25 個(gè)，地區(qū)超設(shè)機(jī)構(gòu) 20多個(gè)，城市超設(shè)機(jī)構(gòu) 15 個(gè)，縣超設(shè)機(jī)構(gòu) 10 個(gè)。過(guò)多的政府層級(jí)和不斷膨脹的機(jī)構(gòu)設(shè)臵，使政府各項(xiàng)開(kāi)支巨大，給財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)。西方管理學(xué)有一條著名的苛希納定律:如果實(shí)際管理人員比最佳人數(shù)多兩倍，工作時(shí)間就要多花兩倍，工作成本就要多花四倍。試問(wèn)有多少公務(wù)員，每天上班純屬“做一天和尚撞一天鐘”的？有多少公務(wù)員無(wú)所事事？這些人員所消耗的辦公成本和資源，以及其工資，福利每年又將消耗多少？

　從機(jī)構(gòu)設(shè)臵上看，各級(jí)政府設(shè)臵部門(mén)往往延續(xù)了“上下對(duì)口”的習(xí)慣做法，職能部門(mén)在服從本級(jí)政府的同時(shí)還要接受上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)，造成各級(jí)政府部門(mén)重復(fù)設(shè)臵、機(jī)構(gòu)臃腫?；鶎有姓芾眢w制就很典型，縣鄉(xiāng)政府為了完成上級(jí)政府制定的各項(xiàng)“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，不得不設(shè)立機(jī)構(gòu)和增加人員，在編制不足的情況下，又設(shè)臵了許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)，安排了一些臨時(shí)人員，造成機(jī)構(gòu)與人員超編。在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員不斷增加，維持運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用和人員工資也隨之增加，造成鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債率的不斷提高。

　從層級(jí)關(guān)系來(lái)看，歷次機(jī)構(gòu)改革都是從組織設(shè)臵的橫向劃分方面著手，從規(guī)模上控制政府機(jī)構(gòu)的膨脹與人員的增加，但在縱向分層的問(wèn)題上甚少涉及。按照憲法第 30 條的規(guī)定，除較大市和自治州外，地方行政層級(jí)一般為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)。但隨著行政公署（地區(qū)）改市的增加，有些地方出現(xiàn)了市轄縣、市轄市等情形，地方行政層級(jí)實(shí)際上成為四級(jí)。層級(jí)過(guò)多容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，信息不暢，效率低下，行政成本過(guò)高。

　從機(jī)構(gòu)職責(zé)看，由于政府內(nèi)部職能劃分不清，有關(guān)職責(zé)權(quán)限劃分的規(guī)定缺乏法律效力，加之部門(mén)起草立法的影響，導(dǎo)致對(duì)有些行政事務(wù)多頭管理、重復(fù)交叉執(zhí)法，權(quán)力與利益掛鉤，甚至不同部門(mén)權(quán)力交叉或者重疊，發(fā)生矛盾后難以協(xié)調(diào)；或者互相推諉扯皮，造成“管理真空”，權(quán)力與責(zé)任脫鉤。

　 2．政府職能的“錯(cuò)位”、“越位” 政府職能是政府存在的意義所在，同時(shí)，政府職能又是政府機(jī)構(gòu)設(shè)臵和配臵人員的前提和基礎(chǔ)，一切政府職能都題壁相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的，也就是說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)是政府履行職能的載體，政府通過(guò)機(jī)構(gòu)履行其職能。因此，政府職能對(duì)政府行政成本有著直接的影響。政府職能定位決定行政成本，有什么樣的政府職能，就有什么樣的行政成本，采取什么樣的形式實(shí)現(xiàn)政府職能，就會(huì)形成不同構(gòu)成的行政成本。也就是說(shuō)，政府“干什么”在很大程度上決定了政府行政成本的高低和構(gòu)成。在政府職能擴(kuò)展的化背景下，我國(guó)政府的職能也在擴(kuò)展，而政府職能的擴(kuò)展，必然帶來(lái)行政成本的增加。從實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)自 80 年代改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論是體制的轉(zhuǎn)換還是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化都采取了自上而下的改革方式。因此，政府所承擔(dān)的職能不斷擴(kuò)大。一方面，原先所承擔(dān)的多種職能難以完全退出，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)、職工醫(yī)療、教育、住房等；另一方面，則新增了許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下或?yàn)橥七M(jìn)市場(chǎng)化改革而必需的任務(wù)，如市場(chǎng)培育、監(jiān)督與管理及法制建設(shè)等。體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)臵上，就是舊有機(jī)構(gòu)沒(méi)有撤消，為適應(yīng)新形勢(shì)、完成新任務(wù)又增設(shè)新機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)出支出難以壓縮的剛性。政府行政管理體制上，由于政府職能“錯(cuò)位、越位”、機(jī)構(gòu)重疊、設(shè)臵不合理等造成“大政府、小社會(huì)”現(xiàn)象的根源仍然存在。主要表現(xiàn)在：一是政府職能還未真正轉(zhuǎn)到為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來(lái)。有的部門(mén)出于對(duì)利益的追求，仍然承擔(dān)本應(yīng)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能，如一些行業(yè)的職稱評(píng)審、等級(jí)評(píng)審等，其費(fèi)用直接或最終仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是組織機(jī)構(gòu)小而全，部門(mén)職責(zé)交叉發(fā)問(wèn)仍然存在。由于機(jī)構(gòu)設(shè)臵不盡科學(xué)合理，職能交叉問(wèn)題沒(méi)有根本解決，條塊關(guān)系尚未完全理順，導(dǎo)致工作不協(xié)調(diào)，銜接不緊密，多頭檢查，設(shè)備重復(fù)配臵現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種設(shè)備、人員重復(fù)配臵、重復(fù)檢查的狀況，造成了人力、物力的浪費(fèi)和行政效能的下降。

　3．內(nèi)部管理制度 我國(guó)現(xiàn)行政府管理制度上的缺陷或者弊端，也是影響行政成本的一個(gè)重要因素?？傮w來(lái)看，主要有以下幾方面：

?。?）財(cái)政預(yù)算管理制度 規(guī)范的財(cái)務(wù)預(yù)算體制的目的是為了節(jié)約行政成本，但處理不當(dāng)，一些體制規(guī)定反倒成為無(wú)端耗費(fèi)行政成本的缺口。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度存在的弊端主要有：一是大而化之，缺乏預(yù)算細(xì)節(jié)的編制和送審程序；二是鼓勵(lì)人們多花錢(qián)。行政成本不但得不到控制，反而成為提高下年度預(yù)算撥付的理由，不合理的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)了人們欲望，使行政成本具有膨脹的走勢(shì)；三是預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中不論因素如何變化，只會(huì)追加不會(huì)減少，支出呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)；四是政府收支沒(méi)有全部納入預(yù)算，預(yù)算編制過(guò)于籠統(tǒng)、粗糙，專項(xiàng)預(yù)算過(guò)多、預(yù)算執(zhí)行隨意性大；五是財(cái)政資金在使用過(guò)程中缺乏嚴(yán)格的考核和評(píng)價(jià)制度，導(dǎo)致資金使用鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。由于預(yù)算管理不完善，支出約束力不強(qiáng)，缺乏嚴(yán)格、可行的支出標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致支出單位過(guò)多過(guò)雜，開(kāi)支內(nèi)容中很多含有消耗性項(xiàng)目，不僅學(xué)浪費(fèi)大，而且助長(zhǎng)了官僚廣義和奢侈行為。2004 年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)所作的審計(jì)報(bào)告中披露出來(lái)的中央預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題，如大量的財(cái)政資金游離于預(yù)算之外，基本建設(shè)預(yù)算資金截留、挪用、閑臵，虛報(bào)人員、造假項(xiàng)目套取預(yù)算資金等等，都可以說(shuō)明，我們的財(cái)政運(yùn)行中存在著大量的“灰箱”和“黑箱”操作。

?。?）政府采購(gòu)制度 政府采購(gòu)制度的目的是在于降低行政成本、節(jié)約財(cái)政資金以及促進(jìn)廉政建設(shè)。然而，由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷或制度不完善，在現(xiàn)實(shí)中，政府采購(gòu)制度不僅沒(méi)有降低行政成本，而且還增加了成本，同時(shí)產(chǎn)品質(zhì)量也不一定有保證。例如，明明是 1100 元能買到的打印機(jī)，一經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)就成了 1500 元，而且沒(méi)有還價(jià)余地。事實(shí)表明，政府采購(gòu)已經(jīng)成了商業(yè)賄賂的“重災(zāi)區(qū)”，如果政府采購(gòu)不能真正變成“陽(yáng)光采購(gòu)”，搞商業(yè)賄賂的人原來(lái)要一個(gè)個(gè)的“公關(guān)”，現(xiàn)在只需要集中“公關(guān)”，反而降低了賄賂成本，使“分散腐敗”變成了“集中腐敗”。

　（3）公務(wù)員考核制度 現(xiàn)行人事體制、領(lǐng)導(dǎo)體制中存在著缺陷。對(duì)行政績(jī)效的評(píng)估主要是通過(guò)縱向的，即通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核來(lái)體現(xiàn)?？己说膬?nèi)容主要包括了德能侵襲績(jī)、素質(zhì)能力、群眾組織關(guān)系等在內(nèi)的綜合性范疇。由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，由上而下的成本約束只是一種間接的聯(lián)系。這樣一種責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制會(huì)在某種程度上淡化行政成本的約束。一些政府官員出于個(gè)人的私利，不惜重金，熱衷搞一些場(chǎng)面的表面工程、獻(xiàn)禮工程，在領(lǐng)導(dǎo)面前突出印象、邀功擺好，就是這種體制缺陷的產(chǎn)物。

　4．信息資源共享程度較低造成重復(fù)性行政成本過(guò)高 電子政務(wù)總體上仍處于初級(jí)階段，信息資源的數(shù)字化和共享程度不高，信息資源的開(kāi)發(fā)利用滯后于信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，信息孤島的現(xiàn)象還比較普遍。財(cái)稅、工商、環(huán)保、房管、城管、人事等單位的數(shù)據(jù)庫(kù)有不少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是相同或相似的，但由于各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一，

　信息資源的聯(lián)動(dòng)性較差，難以實(shí)現(xiàn)資源共享。從總體上看，高投入并未帶來(lái)高效能和高回報(bào)，信息化也并沒(méi)有帶來(lái)行政成本下降的預(yù)期效果。僅以辦公無(wú)紙化為例，政府機(jī)關(guān)的用紙量反比過(guò)去增加了二至三倍。

　5．行政決策的程序化和科學(xué)化不夠 行政決策的科學(xué)性不高，透明度不夠，尤其是公共項(xiàng)目的可行性研究缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性和預(yù)見(jiàn)性。如地下管網(wǎng)的鋪設(shè)和開(kāi)挖以及大型公共設(shè)施維護(hù)產(chǎn)生的過(guò)高費(fèi)用等，都與決策過(guò)程存在的問(wèn)題密切相關(guān)。而公務(wù)人員的職務(wù)犯罪和行政不作為等，也是造成行政成本浪費(fèi)的重要原因。

　在行政管理法律責(zé)任追究方面存在的漏洞，使決策失誤給財(cái)政造成了巨額損失。突出表現(xiàn)在，有相當(dāng)一部分決策失誤是在“加快發(fā)展”的旗臶下產(chǎn)生的。為了“加快發(fā)展”，一些導(dǎo)致重大損失的決策不過(guò)是“好事辦壞事”，因此，也就沒(méi)有人為此付出代價(jià)，不會(huì)影響決策者的政績(jī)和升遷，導(dǎo)致不計(jì)成本的決策頻繁發(fā)生，造成許多不必要的損失。“有形”的資本流失可以用具體數(shù)字來(lái)說(shuō)明，而“無(wú)形”的成本流失（資源浪費(fèi)、人心渙散以及黨的威信降低等）則無(wú)法用具體數(shù)字來(lái)衡量。

　6．行政監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，有些監(jiān)管部門(mén)則形同虛設(shè) 目前我們的財(cái)政監(jiān)督體系還不是完整意義上的公共財(cái)政監(jiān)督體系，監(jiān)督的機(jī)制和理念、監(jiān)督的方式和手段都比較落后。一是沒(méi)有建立健全有效的內(nèi)部控制制度。缺乏嚴(yán)格的資金授權(quán)批準(zhǔn)制度，收支混亂、責(zé)任不清；缺乏詳細(xì)的資產(chǎn)管理制度，出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)糾正處理。二是審計(jì)部門(mén)在監(jiān)督中重支出規(guī)模和合法性，輕支出的投入與產(chǎn)出效益的現(xiàn)象較為普遍。“有費(fèi)可計(jì)，無(wú)效可言，對(duì)財(cái)不對(duì)人，查紀(jì)不查效”就是典型寫(xiě)照，不重視對(duì)政府行政支出的過(guò)程監(jiān)管、效益評(píng)估和事前約束，不重視行政支出成本管理中的市場(chǎng)意識(shí)、成本意識(shí)和效率意識(shí)的提高，控制成本就難以有所作為。

　各地為加強(qiáng)行政管理，還專門(mén)成立了監(jiān)督部門(mén)，其意圖是好的，其工作成績(jī)也是有的，這個(gè)要給予肯定，不能全部抹殺。但畢竟監(jiān)督部門(mén)難于做到經(jīng)常性地監(jiān)督，有些也只能做些表面性的工作，各種人情世故，導(dǎo)致誰(shuí)也不愿得罪人，從各種各樣的實(shí)例反映，有些監(jiān)管部門(mén)工作還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位的，并沒(méi)有起到很好的監(jiān)督作用。

　7．政府失信成本的存在 政府失信成本主要是指政府組織機(jī)構(gòu)及其在行使職能過(guò)程中因信用問(wèn)題所導(dǎo)致的各種成本損失。政府在每作出一個(gè)決策時(shí)都要充分考慮到其所涉及的人群利益并盡可能地保證其政策的連續(xù)性，不能朝令夕改。一個(gè)政府如果失去信用，他的根基也會(huì)隨之動(dòng)搖，進(jìn)而影響到投資商的信任，政府行政成本陡增，政府也可能會(huì)從此因缺乏信任而遭到民眾唾棄。

　第四章

　降低我國(guó)政府行政成本的對(duì)策 （一）強(qiáng)化成本意識(shí)，樹(shù)立“廉價(jià)政府”理念 不講經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勢(shì)必不能生存，不講效能的政府也是不稱職的政府。受傳統(tǒng)體制的影響，多年來(lái)我國(guó)習(xí)慣于講工作業(yè)績(jī)而不計(jì)工作成本，結(jié)果往往出現(xiàn)工作成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工作效益的反?，F(xiàn)象。過(guò)高的行政管理成本必然會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政不堪重負(fù)，無(wú)法騰出更多的錢(qián)用于公共支出領(lǐng)域。

　行政事業(yè)機(jī)構(gòu)中普遍存在成本意識(shí)淡薄，使行政成本，尤其是無(wú)效行政成本難以控制的重要原因。過(guò)多、過(guò)濫的會(huì)議；不必要的與會(huì)、陪會(huì)人員；不計(jì)成本的調(diào)研；重復(fù)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查和檢查；盲目超前的設(shè)備配臵和基本建設(shè)等等，在很大程度上是行政成本意識(shí)淡薄的表現(xiàn)。因此，必須強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的成...

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