發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同 難點(diǎn)與建議

　2018 年 5 月，中央印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》提出發(fā)展規(guī)劃要“明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國(guó)家空間規(guī)劃留出接口”，明確了發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。本文認(rèn)為，提升發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同性，降低兩大規(guī)劃體系之間的協(xié)調(diào)成本，應(yīng)該聚焦加快構(gòu)建規(guī)劃銜接機(jī)制、推動(dòng)規(guī)劃編制流程再造和審批制度改革、協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃的差異三大方面。

　1、歷史緣起

　規(guī)劃是黨治國(guó)理政的重要抓手，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要表現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家持續(xù)推進(jìn)規(guī)劃體系改革，加快構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向的規(guī)劃體系。“六五”計(jì)劃首次增加社會(huì)方面的內(nèi)容，社會(huì)發(fā)展作為完整篇章列入計(jì)劃。“八五”計(jì)劃標(biāo)題中增加“綱要”二字，明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃主要解決“干什么”，而“怎么干”則在行業(yè)規(guī)劃中解決。“九五”計(jì)劃是明確提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后編制的首個(gè)計(jì)劃，主要落實(shí)“兩個(gè)根本性”轉(zhuǎn)變的要求。“十五”計(jì)劃明確編制重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，支撐發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施。但直到“十五”計(jì)劃，“在哪干”的問(wèn)題始終沒(méi)有解決。為推動(dòng)“干什么”“怎么干”“在哪干”體系化，“十一五”規(guī)劃增加了主體功能區(qū)方面的內(nèi)容，引導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用和修復(fù)，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的落地實(shí)施。

　與此同時(shí)，隨著國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的方式和手段開(kāi)始發(fā)生變化，政府從批具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)向批規(guī)劃。規(guī)劃也被理解為“第四種權(quán)力”，“部門(mén)權(quán)力規(guī)劃化”的傾向愈演愈烈，規(guī)劃管理陷入各自為政的窘境。

　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十五”時(shí)期，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共編制了 156 個(gè)行業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣三級(jí)地方政府編制的“十五”規(guī)劃綱要、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等有 7300 多個(gè)。

　同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，空間資源競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，各部門(mén)規(guī)劃開(kāi)始向空間延伸。2001 年原國(guó)土資源部在天津和深圳開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)，2006 年國(guó)家發(fā)改委在浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南等 8 個(gè)省區(qū)開(kāi)展省級(jí)層面主體功能區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)，2008 年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》把規(guī)范范圍從城市拓展到城鄉(xiāng)。

　此外，各部門(mén)出于管理需要，在技術(shù)和制度上制定差異化規(guī)定，并不斷加碼，導(dǎo)致其他部門(mén)日益難以介入和對(duì)接本部門(mén)的數(shù)據(jù)、規(guī)劃和政策，形成較強(qiáng)的“反公地悲劇”。一塊地不符合其中任何相關(guān)規(guī)劃，都不能利用，加大政府協(xié)調(diào)成本，降低行政效能。

　 2、規(guī)劃體制改革

　意識(shí)到規(guī)劃“打架”問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始積極推進(jìn)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)。黨的十七大首次提出要完善國(guó)家規(guī)劃體系。2008 年，上海、武漢相繼合并原國(guó)土部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)，開(kāi)展“兩規(guī)合一”，試圖從機(jī)構(gòu)改革入手，推動(dòng)空間規(guī)劃深度融合。2010 年，重慶借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試之機(jī)，開(kāi)展“四規(guī)疊合”。2012 年，廣州市在保持原有政府架構(gòu)的條件下，率先在特大城市中探索開(kāi)展“三規(guī)合一”。主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)大城市的“多規(guī)合一”試點(diǎn)，是“自下而上”向國(guó)家部委爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)的過(guò)程。黨的十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)家先后部署在 28 個(gè)市縣和 9 個(gè)省開(kāi)展空間規(guī)劃試點(diǎn)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。2018 年 3 月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，把主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能納入新組建的自然資源部。

　至此，空間規(guī)劃“三國(guó)演義”“多規(guī)混淆”的局面基本結(jié)束，空間規(guī)劃深度融合為國(guó)土空間規(guī)劃。2018 年 5月中央印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出發(fā)展規(guī)劃要“明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國(guó)家空間規(guī)劃留出接口”。表明空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局將是兩大規(guī)劃協(xié)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)，為加快形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了各規(guī)劃的定位，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃在編制、實(shí)施中的協(xié)調(diào)，推動(dòng)規(guī)劃體系協(xié)同發(fā)展。

　3、發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同難點(diǎn)與建議

　《意見(jiàn)》明確了規(guī)劃銜接的原則和程序，銜接的重點(diǎn)集中在約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大工程和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，但銜接機(jī)制尚未建立。如果銜接的方式主要是部門(mén)之間征求意見(jiàn)，規(guī)劃銜接程度也不會(huì)深。有時(shí)甚至?xí)椴块T(mén)利益把規(guī)劃中的創(chuàng)新點(diǎn)平衡掉，達(dá)不到規(guī)劃銜接的效果。

　同時(shí)，規(guī)劃審批機(jī)制也不協(xié)同。如，發(fā)展規(guī)劃由地方黨委提出建議、政府負(fù)責(zé)編制、同級(jí)人大批準(zhǔn)通過(guò)，但國(guó)土空間規(guī)劃審批體制相對(duì)復(fù)雜。按照“精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容，管什么就批什么，大幅縮減審批時(shí)間”的精神，同一本國(guó)土空間規(guī)劃有可能由不同層級(jí)的政府分別審批。如果發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃中相互矛盾的內(nèi)容剛好是上級(jí)政府審批的，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)人大和上級(jí)政府究竟該服從誰(shuí)的悖論。此外，規(guī)劃的期限、規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性也不高。

　提升發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同性，降低兩大規(guī)劃體系之間的協(xié)調(diào)成本，是發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)性作用、國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)性作用的重要保障。

　首先，加快構(gòu)建規(guī)劃銜接機(jī)制。結(jié)合規(guī)劃的編制，共同擬定空間發(fā)展戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重大生產(chǎn)力布局等領(lǐng)域的相關(guān)課題，由兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合組織攻關(guān)，盡可能在研究層面達(dá)成一致，奠定規(guī)劃編制銜接的基礎(chǔ)。在暫不具備聯(lián)合攻關(guān)的條件下，建議讓更多的規(guī)劃專家委員會(huì)成員交叉任職，使多數(shù)問(wèn)題在規(guī)劃編制階段達(dá)成共識(shí)，降低后期協(xié)調(diào)成本。同時(shí)，重點(diǎn)銜接規(guī)劃的約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程和項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容，對(duì)有爭(zhēng)議的部分由發(fā)展規(guī)劃編制部門(mén)和國(guó)土空間規(guī)劃編制部門(mén)共同審查論證，共同研究提出解決方案。對(duì)規(guī)劃銜接中有爭(zhēng)議的內(nèi)容，探索建立不代表政府利益的、有廣泛代表性的、非政府的規(guī)劃咨詢審議制度，受政府或相關(guān)部門(mén)的委托開(kāi)展研究，并將咨詢或仲裁意見(jiàn)直接報(bào)告委托政府或部門(mén)，供決策參考。

　其次，推動(dòng)規(guī)劃編制流程再造和審批制度改革。近期內(nèi)，大幅度減少需要國(guó)務(wù)院審批的國(guó)土空間規(guī)劃的城市數(shù)量。中期內(nèi)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在國(guó)土空間管理中的權(quán)利和責(zé)任，按照“管什么就編什么”的原則，優(yōu)化各層級(jí)政府國(guó)土空間規(guī)劃編制的內(nèi)容和重點(diǎn)，盡量避免一本規(guī)劃、多層審批。長(zhǎng)期內(nèi)，在明確各級(jí)政府權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上，協(xié)同推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃審批制度改革，統(tǒng)一要求各類規(guī)劃要上級(jí)政府審查，但由同級(jí)人大或人大常委會(huì)審議通過(guò)。

　第三，協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃的差異。結(jié)合發(fā)展規(guī)劃總結(jié)評(píng)估，以 5 年為周期，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的中期評(píng)估，根據(jù)形勢(shì)的需要進(jìn)行修編，妥善解決好兩大規(guī)劃期限不一致的問(wèn)題。鼓勵(lì)和支持發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)兩階段的目標(biāo)，開(kāi)展遠(yuǎn)期展望，為國(guó)土空間規(guī)劃提供戰(zhàn)略指引和支撐。發(fā)揮年度計(jì)劃橋梁紐帶作用，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃中主要目標(biāo)、重大項(xiàng)目、重大工程、重大政策和風(fēng)險(xiǎn)防控等重點(diǎn)內(nèi)容在年度計(jì)劃中的銜接，共享相關(guān)信息，確保規(guī)劃的年度計(jì)劃保質(zhì)保量完成。暢通國(guó)家規(guī)劃綜合管理信息平臺(tái)和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的聯(lián)系，建立兩大部門(mén)信息共享機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施日常監(jiān)管，用信息化、大數(shù)據(jù)等手段提升規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性。

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