政府數據市場化配置的邊界 政府數據生產要素和治理要素二重性

　摘要：隨著云物移大智等新一代信息技術的發展普及，政務大數據、商業大數據、醫療大數據、教育大數據、科學大數據等多領域的數據資源不斷豐富和持續累積，各國都在加快大數據戰略布局，搶占大數據制高點。黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》將數據視為國家基礎戰略性資源，首次在正式文件中提及數據可作為生產要素按貢獻參與分配。2020 年 4 月 9 日，國務院發布了中央第一份關于要素市場化配置文件《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》），并將數據資源作為一種新型生產要素寫入其中，提出了推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護等三項加快培育數據要素市場具體建議。《意見》充分體現了我國對新經濟的高度敏感和認同，并彰顯我國加快發展數字經濟的決心，引發了全社會的關注和討論。

　為此，分別就數據要素的配置改革、主要問題、市場化供給、開放標準、治理體系，以及與其緊密相關的圖情檔學科建設、新型智庫建設等主題對數據要素市場配置展開了多視角、多維度、跨學科、跨領域的學術回應和思考。希翼匯集了多學科、多領域、多層面智慧觀點的本筆談，既能推動圖情檔學科把握機遇、積極對接國家戰略、構筑學科研究新范式、創新人才培養新模式、在學科之林展開學科對話和融合進而提升學科影響力與輻射力，也希望能對破除數據確權、自由流動、隱私安全瓶頸，以及完善配套措施、培育發展數據要素市場、加快數據資產化進程、構建數據治理監管體系等提供些許學術見解，最終為國家治理體系和治理能力現代化建設貢獻甚微學術之力。

　 黨的十九屆四中全會首次將數據增列為一種生產要素，要求建立健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。為貫徹這一重大決策，2020 年 4 月 9 日，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，為數據作為市場化配置的生產要素指明了非常清晰的三個路徑。官產學研和社會組織能否形成數據資源整合和安全保護的切實有效的政策、制度、技術和方法體系，成為了未來《意見》落實效果的關鍵。政府數據有自己的特殊屬性，有自己的市場化配置障礙，需要采用針對性的市場化配置路徑。

　 第一，政府數據具有公共物品性質，兼具“治理要素”和“生產要素”二重性。《意見》是具有劃時代意義、影響深遠的偉大戰略決策和改革宣言，客觀上要求打破政府數據的封閉壟斷。我國政府數據質量、可信度和價值都是企業事業單位和社會組織數據不可比擬的。如果從廣義政府的視角理解，中國政府數據除了各級黨委、政府、人大、政協及其下屬機構掌握的數據，還包括國家主辦、財政供養的事業單位所擁有的數據。《意見》指出要“優化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換”，這句話就明確了政府數據不僅僅是“市場化配置的生產要素”，實際上政府數據首先而且本質上是一種公共物品性質的“治理要素”。

　衡量國家治理體系和治理能力現代化的標志之一就是數據治理與數據利用的能力。黃仁宇認為數目字管理或理性計算是現代性的核心邏輯和根本特征[1]。現代社會的復雜性要求政府不僅能有效地采集數據，而且能高效地整理整合數據，充分地利用數據進行決策、施策，充分利用數據有效進行社會治理和經濟治理。因此作為“治理要素”和“公共物品”的政府數據的市場化配置是有邊界的，但也并不是說政府數據不可以或者沒有必要進行市場化配置，因為政府數據也是一種重要的生產要素。

　 政府數據的生產要素屬性在后工業社會、高端服務業經濟主導的經濟體，以及數字化產業主導的經濟體中越發顯著和重要。如證券、投行、咨詢是現代服務業的高端業務，離開只有政府才能收集到的人口數據、金融數據、產業數據、就業數據等政府數據，這些高端服務業就會停擺。因此，政府數據是高端服務業一種必不可少的“生產要素”。推進政府數據開放共享一舉兩得，一方面作為“治理要素”，政府數據開放共享會極大提升我國的政策研究水平，數據驅動的政策研究會迎來大發展，各級各類智庫基于數據的政策研究與咨政服務能力與水平會突飛猛進，政府的決策施策能力也都會有較大提升；另一方面作為“生產要素”，政府數據開放共享會鞏固我國數字經濟全球領先地位，迅速促進我國高端服務業的發展。

　 第二，政府數據開放共享要克服四大障礙。首先是觀念障礙。目前，政府工作中的保密規定過于泛化，不合理地強化保密安全會在一定程度上影響政府數據的開放共享；其次，利益攸關方的潛在阻力。數據既然是一種生產要素和新經濟的重要基礎資源，一些擁有豐富數據資源的行政主管部門和全國性行業協會無疑也有用數據流通變現的計劃。當然，行政主管機關及其下屬事業單位也是數據市場的合法主體，應該鼓勵這些組織依法合規地參與數據生產要素的市場化配置活動。但是，毋庸諱言，由于行政機關下屬單位的“連帶權力”屬性，這些市場主體與其他市場主體的地位并不相同，有可能扭曲數據市場的平等交易關系；再次是技術障礙。近年來我國強調新型舉國體制，但是在政府數據標準化建設領域，中央和地方政府沒有形成統一系統的數據采集、處理和利用標準體系和相應的平臺開放技術指標體系，造成了大量的信息孤島。《意見》強調要“加強數據資源整合和安全保護。探索建立統一規范的數據管理制度，提高數據質量和規范性，豐富數據產品。”但是，統一規范的數據管理制度建設辦法之一就是各級標準委員會設立專門的數據標準專門委員會，首先做數據標準制定的體系規劃，然后發動官產學研各類機構聯合加速制定我國的數據標準，完善和豐富我國的數據標準體系；最后是安全保護障礙。隨著人們維權意識的加強，民眾對知情權和隱私權保護越發重視，政府數據大量采集自民眾，政府數據的開放與共享需要未雨綢繆解決好安全保護問題。《意見》強調“制定數據隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用于大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的保護。”開放共享和加強保護之間的確存在沖突，需要找到兩者之間的平衡點，過分強調保護也可能扼殺數字經濟的發展機遇。2018 年 5 月 25 日，歐洲聯盟出臺《通用數據保護條例》 （General Data Protection Regulation,GDPR）。《紐約時報》等多家媒體認為，GDPR 法案彰顯了歐美兩地的觀念差異，歐洲人極度注重隱私權，寧愿犧牲信息化發展速度；美國人更注重選擇自由，因此誕生了谷歌等一大批互聯網巨頭，為此寧愿犧牲部分用戶的隱私權[2]。顯然，如何平衡開放共享和隱私保護也是我國數據政策制定中要考慮的重要問題。作為全球最大的發展中國家，發展數字經濟和高端服務業是我國產業轉型的關鍵所在，像歐盟那樣苛刻的數據保護條例有可能削弱數字經濟的優勢地位，但是也不能放任政府和企事業單位大肆采集民眾信息。

　第三，“利益牽引，法律規制”是促進政府數據開放共享的基本路徑。政府數據開放共享改革不能一刀切地要求政府下屬的數據采集、整理和利用部門立即無條件免費開放共享數據，而是應該鼓勵這些機構在保本微利的原則下積極地在數據市場上流通自己掌握的數據，甚至可以出臺必要的法規確認政府下屬數據類事業單位的數據流通變現權利。《意見》也提出要“制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范。”但是，如果數據共享責任清單不能照顧當下政府下屬數據類事業單位的權益，它的實施效果就值得懷疑。當然，就長遠來說，政府數據的開放共享要依靠法治建設和制度建設。2008 年 5 月 1 日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》有力地推動了政府信息開放，為政府數據開放共享打下了很好的基礎，但為了《意見》精神的貫徹落實，也還需在《中華人民共和國政府信息公開條例》的多年實踐基礎上制定一部《政府數據開放與共享法》。

　 總而言之，把數據作為重要的生產要素進行市場化配置是深化改革開放的一次重大突破。對能夠明確確權的社會數據進行市場化配置沒有任何問題，但是對于作為公共物品的政府數據而言，向社會平等開放共享政府數據是政府職責所在，是保障公民知情權和監督政府權力的前置條件。另外，政府數據也是“治理要素”，政府數據采集的初衷是服務于治理。如果按照市場經濟的收益最大化原則進行配置，那就違背了公共物品屬性，勢必造成資本在政府數據處置中形成壟斷地位，有違公平公正與平等的公共事務治理原則。因此，政府數據的市場化配置是有邊界的。但是在信息社會，政府數據又是數字經濟最重要的生產要素，政府數據進入數字經濟產業，產生巨大的社會財富，事關全民福祉，因此也應該鼓勵政府數據的市場化配置。

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