城鎮低效用地再開發專項規劃 2017 年 9 月 目錄 1. “城鎮低效用地再開發”問題存在的原因 ............................................................................. 2 2. “城鎮低效用地再開發”的意義 .............................................................................................. 3 3. “城鎮低效用地再開發”的政策依據 ...................................................................................... 3 4. “城鎮低效用地再開發”的基本原則 ...................................................................................... 4 5. “城鎮低效用地再開發”問題的解決措施 ............................................................................. 7 6. “城鎮低效用地再開發”總體實施流程及年度計劃 ............................................................. 9 7. 附件 1 個別省份“城鎮低效用地再開發”對比指標參考 .................................................. 14

　城鎮低效用地再開發專項規劃 從中國改革開放以來，土地資源為我國經濟的發展提供了強有力的基礎支持，但我國對于城鎮土地的利用效率卻很低，本論文就城鎮低效用地再開發問題及對策做了一下探討。

　1. “城鎮低效用地再開發”問題存在的原因 我國許多的城鎮在進行規劃時就把城鎮規劃的很大，基本上都是在比誰的城鎮規模大，比誰的城鎮擴展速度快，但對于城鎮其他方面的問題就顯得沒那么重要了。在有些城鎮它的經濟并不怎么發達，有的甚至還存在財政問題，對于城鎮來說它的財政收入都是有限的，它很多的經濟來源靠的都是土地的轉讓，據調查，有些的城鎮他們的工作人員的工資都是靠轉讓土地的收入來維持的。這樣就很容易導致城鎮低效用地再開發問題的存在，我國許多的城鎮可能為了發展自己的經濟，提高自己城鎮的管理水平，就會對各種我你爹的規劃就會進行相應的審批，但這樣就很容易出現漏洞，造成土地的亂使用，由于審批沒有規定，而且要求的程度也不同，這樣對于土地來說就容易造成違法建設或者監管失去控制的現象。在許多城鎮工業建設中，一般負責開發運營的都是公司，但我國城鎮由于經濟能力有限對于招商引資就缺乏眼光，使得引進的企業額都是一些層次低，沒有競爭力的企業，這樣就使得企業與企業之間的競爭形成了一種惡性競爭，對于土地再利用的效率比較低，這樣不僅造成的土地資源的浪費，還造成土地了資源的破壞。還有些城鎮比較落后，對于招商引資重視不足，使得城鎮許多的土地都閑置在那里，城鎮為了自己的利益不得不減少價格來租給規模小的企業，這樣對于土地的再利用效率就會造成惡性循環，是不利于土地的發展的。

　2. “城鎮低效用地再開發”的意義

　積極開展城鎮低效用地再開發都是貫徹落實中央建設資源節約型、環境友好型社會戰略思想的具體行動，是緩解“保障發展、保護資源”雙重壓力的有效抓手，同時也是促進推動經濟結構調整和發展方式轉變的重要舉措。它不僅為城鎮化建設提供有力保障，也極大的促進了人們生產生活水平的提高，并能實現社會效益和經濟效益的雙贏模式。

　3. “城鎮低效用地再開發”的政策依據 序號 政策重點 政策內容 1 創新型城鎮化 尊重基層首創精神，鼓勵探索創新和試點先行，凝聚各方共識，實現重點突破，總結推廣經驗，積極穩妥扎實有序推進新型城鎮化。

　2 人口市民化 市縣政府負責制定本行政區城市和建制鎮農業轉移人口市民化的具體方案和實施細則 3 創新驅動發展 推動城市走創新驅動發展道路。營造創新的制度環境、政策環境、金融環境和文化氛圍，激發全社會創新活力，推動技術創新、商業模式創新和管理創新。推進創新成果資本化、產業化。加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制。實施綠色建筑行動計劃，強力推進建筑工業化 4 舊城升級 健全舊城改造機制，優化提升舊城功能。加快推進集中成片區改造，逐步將其它棚戶區、城中村改造統一納入到城市棚戶區改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區改造任務。加快城區老工業區搬遷改造，穩步實施城

　中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境。

　5 國有用地有償使用 深化國有建設用地有償使用制度改革。擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

　6 拓寬城市建設融資渠道 建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。提高直接融資比重。發揮現有政策性金融機構的重要作用。建立住宅政策性金融機構，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的金融服務。

　7 政策性商品住房優先安排 優先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、嚴格控制大戶型高檔商品住房用地。實行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求抑制投機投資需求。

　8 建立住房制度 建立和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。

　4. “城鎮低效用地再開發”的基本原則 現有政策空間和地方的實踐經驗表明，應當在全國層面改革創新與城鎮低效用地再開發密切相關的集體建設用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓和強

　制力運行等規則，制定更加系統、完善、普適性的改造開發政策，進一步實化土地權能，兼顧各方利益，從土地規劃、審批和供地、征地拆遷、補償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導。在具體的實施過程中應重點關注一下 3 個基本原則：

　（1）科學規劃是基礎。應在調查摸底的基礎上，結合城市發展定位、地塊區位條件等，科學編制城鎮低效用地再開發規劃，統籌安排開發的規模、布局和時序，合理確定土地改造后的用途，做到適度超前、合理設計、高標準建設，避免改造后又在短時間內成為落后產業。

　（2）市場導向是方向。一方面，應進一步顯化土地資產價值，除必要的由政府收購、收回和征收后進行改造開發外，給國有土地使用權人、集體經濟組織和其他社會主體參與改造的空間，充分發揮市場主體和社會資本參與改造開發的積極性，根據土地權屬性質和改造后用途因地制宜進行改造，形成形式多樣的改造開發模式。另一方面，應充分利用經濟手段，激勵使用權人對低效用地主動改造升級、提高利用效率，如對經營性用地未達到合同約定的進行處罰、嚴格執行征收土地閑置費的規定等，增加對土地的持有成本，使存量建設用地潛力釋放出來。

　（3）利益共享是關鍵。應讓各利益主體（政府、企業、農民和村集體等）按照“實權均利”的原則（即實化集體土地權能，實現利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發所帶來的土地增值收益，調動各方的積極性，同時有效維護公共利益，通過改造開發實現多方共贏，實現有效推動產業轉型升級、拉動投資和消費增長、城鎮基礎設施和公共服務設施更加完善、人居環境明顯改善的多重目標。此外，在具體做法上，可借鑒國外和臺灣地區城市更新、市地重

　劃等的具體要求和規定，使得城鎮低效用地再開發政策更加具體化，更加具有可操作性。

　5. “城鎮低效用地再開發”問題的解決措施 1) 端正思想態度 對于城鎮低效用地再開發利用的問題首先考慮的就是要以市或者縣的中心為中心來做城鎮的整體規劃，必須要符合我國的規劃的法律法規，要使得城鎮低效用地再開發沒有爭議。在進行城鎮低效用地再開發的時候首先要進行調查，要把城鎮需要改造的舊住宅區自己其他的不用或者違章的都要納入到城鎮低效用地再開發中去，對于那種已經建成但是不符合標準的是要進行再一次的調整，尤其是沒我在國家規定范圍了而且是禁止實用的建筑就更應該進行城鎮低效用地再開發，對于破產或者是企業經營比較困難的都可以進行城鎮低效用地再開發。對于國家命令禁止或者不符合國家要求的都可以進行再一次調整，進行進一步規劃，進行城鎮低效用地再開發。

　2) 相關人員應該做好相關調查工作 對于城鎮低效用地再開發問題相關工作人員應該積極進行調查，要充分的利用相關調查成果，采用科學的手段理論方法來進行準確的分析，對于城鎮低效用地再開發要有一個科學的，有依據的初步規劃。在這個基礎上面，要共同發揮各自的職能權利，相互的探討分析，再進行最后的城鎮低效用地再開發的確認，然后進行實地考察，看能不能順利開展，是否符合實際，在進行城鎮低效用地再開發的時候要特別注意對于城鎮低效用地的范圍進行再一次確認，要對它進行深入的分析探討，確保城鎮低效用地再開發工作的順利開展。在進行城鎮低效用地再開發的時候一定要有專門的，科學的規劃，要充分利用土地資源，要按照國家的 標準來進行規劃，要建立檔案，還要建立數據庫，對于所有的城鎮低效用地再開發的規劃都要有備份。

　3) 要重視城鎮低效用地再開發的空間利用 隨著社會的發展，城市化進程的加快，土地資源越來越少，也越來越稀缺，這就對于我國土地的再利用就提出了更好的要求。現在對于土地的利用多提倡的是多維空間的的利用，這樣可以增加建筑的容積，減少土地的空間，增加了人們對于土地利用的效率。在我國許多的城鎮對于土地的利用都是多維的，像修建商場，停車場等，都是在地下修建，這樣就可以減少大的先用土地的空間，可以充分再開發土地資源，提高土地的利用率，減少了對于耕地的占用，給我國城鎮帶來了更多的經濟效益。對于城鎮低效用地再開發的問題政府應該高度重視，指定相應的法律法規，而且要落實到位，不能只說不干事，要對土地資源的利用做到真正的監管，政府還要為城鎮的發展提高許多的優惠政策。

　4) 有關各方具體工作實施細則

　序號 實施主體 實施方案細則 1 住房城鄉建設部、其他有關部門 由住房城鄉建設部會同有關部門督促各地盡快編制新型城鎮化規劃，將任務分解到年度，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊； 2 房屋主管職能部門 由區政府下屬房屋主管職能部門依據新型城鎮化規劃，完善配套，同步建設。堅持公建與市政配套同步規劃、同步施工、同步交付使用 3 有關部門 依據中央全面深化住房改革的思想指導下進行改革，通過BT 信托管理模式，引進非營利機構參與新型城鎮化建設和運營管理，解決建設資金籌措問題。

　4 地方政府職能部門 地方政府要注重發揮市場機制的作用，政府組織引導充分調動企業和當地居民的積極性，由職能部門聯合居民建立“開發主體”。把改造方案廣泛征詢當地居民意見。

　5 街道辦事處 當地街道辦事處受“開發主體”委托廣泛征詢居民對舊城區更新意見，經居民同意后簽訂聯合改造合同。把每戶產權證集中重新辦理整體改造土地使用權證。

　6 開發主體 “開發主體”嚴格執行基本建設程序和標準規范，完成城市建設的一切政府要件。

　7 開發主體、建設管理公司代甲方 “開發主體”將改造的項目管理全權委托給專業建設管理公司代甲方進行操辦。

　8 代甲方管理公司 代甲方管理公司代“開發主體”墊付項目設計費、勘察費、居民臨時過渡費等非行政性費用和收取工程管理費，都進入項目成本。

　9 代甲方管理公司 代甲方管理公司與現代房地產實業公司合作，現代公司免費為項目提供技術服務、金融服務、公益服務，把新型城鎮化的固定資產投資轉變為流動資金周轉，免除 BT 工程財政擔保責任，解決全部建設資金。（按現代公司規定的合作條件進行操作）

　6. “城鎮低效用地再開發”總體實施流程及年度計劃 1)實施流程

　城鎮低效用低再開發需要嚴格的實施流程，才能夠保障再開發的程序能夠合理、可行。有效保障開發流程，是促進“低效用地再開發”的重要保障和實現途徑。

　實施序號 實施流程 流程內容 1 發起長期“開發計劃” 政府部門做好“開發規劃”，正式成立“低效用地再開發”長期建設組，并確立牽頭單位，與組織成員 2 調研與咨詢 有主體單位牽頭做好長期的項目調研與咨詢工作，并聘請多方專家進行評估 3 項目設計方案 有項目多方共同參與，設計項目的設計方案 4 統一招標，簽訂合同 由政府部門做好統籌規劃，確立承包與合作協議 5 確立合同體系與協議體系 由相關單位共同簽署工程履約協議、土地用途規劃協議、房屋銷售合同、資金信托合同、捐贈協議、拆遷處理協議等 6 制定《基本住房保障管理辦法》 由政府制定基本住房保障管理辦法》基本條款，約束和保障各方的基本行為與權益。

　7 確立長期保障制度，完善用地出讓規則、違法用地處理規則、 強制力運行規則等現有規則 根據現有國內各省市城鎮土地出讓規則，結合本市的實際情況，完善土地出讓規則（建立低效用土地開發利益共享機制，以激勵原業主積極參與改造開發）；完善對開發商非法使用土地的懲處規則；進一步保障拆遷居民的利益，完善強制力運行“低效用土地再開發”項目，所產生的對居民利益造成損失的彌補機制

　2）年度實施計劃 政府編制轄區內城鎮低效用地再開發年度實施計劃，獨立運作的開發園區、功能板塊統一納入所在區年度實施計劃。年度實施計劃應在充分征詢聽取發改、規劃、國土等相關部門意見的基礎上，按實施計劃編制完成。

　各區行文報送年度實施計劃至市國土局匯總，市國土局在書面征求市發改、經信、規劃、環保等部門意見后，適時召集相關部門、區政府、計劃編制單位會商形成一致意見，將年度實施計劃行文上報政府批準。

　年度實施計劃編制成果包括文本、表格、附件。

　一、文本

　1．年度目標與任務：明確年度實施目標，分解年度任務，闡述各類型低效用地再開發規模、布局。

　2．產業調整：明確再開發項目產業調整方向。

　3．開發進度安排：合理安排城鎮低效用地再開發時序，提出再開發的進度和總體要求。

　4．實施計劃評價：從社會、經濟、生態等方面對計劃實施后的效益進行分析。

　5．實施保障措施：制定相應的政策、制度、組織、技術和經濟保障措施。

　二、表格 各地塊基本情況和擬開發情況。

　PP 區 PP 年度城鎮低效用地再開發計劃項目表 單位：公頃 序號 項目名稱 土地位置 低效 用地 類型 土地面積 用地 單位 現狀 擬開發情況 是否為歷史遺留問題 開發 主體 擬供 地 方式 容積率 建筑 密度 用途 容積率 建筑 密度 用途 地均固定 資產投資

　 注：低效用地類型按照低效產業用地、低效商業用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地填寫； 土地面積中有合法手續的包含已登記、審批未登記土地面積； 用途按照《城市建設用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-20KK））劃分； 開發主體按照原國有土地使用權人（01）、政府組織實施再開發（02）及其他市場主體自行再開發（03）等填寫； 擬供地方式按照劃撥、協議出讓、招拍掛出讓等填寫。

　三、附件

　1、各地塊用地范圍圖（比例尺一般為 1:1000）。

　2、全區地塊位置示意圖（可用一張圖或多張圖標示）。

　7. 附件 1 個別省份“城鎮低效用地再開發”對比指標參考

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