中共淄博市委

　淄博市 人民政府 關于穩步推進農村集體產權制度改革的 實 實

　施

　意

　見 （征求意見稿）

　為貫徹落實《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37 號）和《中共山東省委、山東省人民政府關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》（魯發〔2017〕40 號），維護農民集體資產權益，建立農村集體經濟運行新機制，推動鄉村戰略的深入實施，現結合我市實際，提出如下實施意見。

　 一、充分認識農村集體產權制度改革的重要意義 穩步推進農村集體產權制度改革，是實施鄉村振興戰略的重要內容。實現鄉村振興,探索農村集體所有制有效實現形式，實現集體資產保值增值是基礎。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產

　是農村集體經濟組織成員的主要財產，是實現鄉村振興的重要物質基礎。長期以來，我市農村集體經濟組織積累了大量資產，但也存在資產權屬不明、成員邊界不清、管理組織不健全、運行機制不完善、成員的分配權缺乏保障等問題，限制了集體資產的有效配置和順暢流轉，抑制了農業農村發展活力，穩步推進農村集體產權制度改革勢在必行。

　農村集體產權制度改革是農村生產關系的重大變革，是管長遠、管根本、管全局的重大制度安排，是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，要求“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”習近平總書記高度重視產權改革，指出“這是中央推出的一項重要改革，對推動農村發展、完善農村治理、保障農民權益，對探索形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制，都具有十分重要的意義。”全市各級各部門要深入學習貫徹習近平總書記重要指示要求，把思想和行動高度統一到黨中央決策部署上來，把農村集體產權制度改革作為必須打贏的一場硬仗，切實抓緊抓實抓好，為實現我市在全面建成小康社會進程中走在前列奠定制度基礎。

　二、準確把握農村集體產權制度改革的總體要求

　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，按照省委、省政府關于深化農村改革的決策部署和市委、市政府“一個目標定位、四個著力建設、十個率先突破”的要求，緊緊圍繞化解新時代社會主要矛盾，大力實施鄉村振興戰略，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，分類推進農村集體資源性、經營性和非經營性資產改革，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，為鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

　（二）基本原則。一是堅持正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，促進集體經濟發展和農民持續增收。二是堅持依法有序和守住底線。嚴格工作程序，堅守法律政策底線，堅持農民集體所有不動搖，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，

　防止外部資本侵占和內部少數人控制。三是尊重農民群眾意愿。堅持尊重農民意愿和政府引導相結合，發揮農民主體作用，支持農民創新創造，充分保障農民的知情權、參與權、表達權、監督權。四是堅持因地制宜和分類推進。根據各地實際情況，區分不同性質的集體資產和不同類型的村（組），選擇廣大農民群眾普遍接受的改革方式，試點先行，示范引領，精準施策、分類指導，穩慎開展，不搞一刀切。五是堅持和加強黨的領導。充分發揮農村基層黨組織的領導作用，調動廣大黨員干部和農民群眾的積極性、創造性，圍繞鞏固和加強黨在農村的執政基礎來謀劃和實施改革，確保各項舉措有效落地。

　（三）目標任務。因地制宜推進改革，對集體土地等資源性資產，繼續按照已有部署抓好確權登記頒證工作，發展多種形式農業適度規模經營；對集體公益設施等非經營性資產，重點探索建立集體統一運行管護的有效機制，更好地為集體經濟組織成員提供公益性服務；對經營性資產，著力推進確權到戶和股份合作制改革。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，發展新型集體經濟，促進集體資產保值增值，形成有效保護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

　在深入總結 2017 年全面開展農村集體產權制度改革試點經驗的基礎上，2018 年，支持淄川區完成國家級試點任務，各區縣（高新區、經開區、文昌湖區）將改革工作擴大到所有涉農鎮（街道），重點開展清產核資、成員身份確認、資產量化、股權設置等基礎性工作；2019 年，基本完成涉農村（居）清產核資工作，并將農村集體經營性資產股份合作制改革擴大到所有涉農村（居）；2020 年，基本完成改革任務，成立新型集體經濟組織，基本建立起符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制，2021 年重點抓好規范提升工作。

　三、認真抓好農村集體產權制度改革的重點工作 （一）全面開展農村集體資產清產核資。這是農村集體產權制度改革的基礎和前提。按照農業部和全省開展農村集體資產清產核資工作的要求，明確清產核資的范圍，鎮（街道）、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產都要進行清產核資，并將所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，由農村集體經濟組織依法代表集體行使所有權。清產核資工作在區縣、鎮（街道）黨委、政府統一領導下，由鎮（街道）農業（經管）部門和村黨組織、村委會、村務監督委員會（民主

　理財小組）、村集體經濟組織主要負責人、村會計（報賬員）、集體經濟組織成員代表等人員組成清產核資工作實施小組，對村集體的所有資產進行全面清理核實。資產規模較大或群眾爭議多的村（組），可以聘用專業機構協助開展相關工作，重點清查核實未承包到戶的集體“四荒”地等資源性資產和集體統一經營的經營性資產及現金、債權債務、承包合同等，查實存量、形成時間、價值和使用情況等，做到賬證相符和賬實相符。對清產核資中發現的各類問題，要嚴格工作程序，依法依規處置。清產核資結果要向全體成員公示，經成員大會或代表大會確認后，建立健全資產管理臺賬和登記、保管、使用、處置等制度，并將清產核資結果報鎮（街道）登記備案，建立家底清楚、分類詳細、臺賬完整、動態管理的有效運行機制。全市已完成清產核資的 1781 個村（組），要按照要求查缺補漏，健全檔案信息，規范整理，安全保管；尚未開展清產核資的村（組），要抓緊開展工作，確保 2019 年底全面完成。

　（二）合理確認集體經濟組織成員身份。這是農村集體產權制度改革的關鍵環節。要依據有關法律法規，堅持“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，

　協調平衡各方利益，統籌做好所有村（組）的集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。各區縣要制定完善農村集體經濟組織成員身份確認指導性規范或意見，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制；農村集體經濟組織成員身份確認的具體程序、標準和管理辦法，由集體經濟組織成員大會協商確認并實施。成員身份確認結果要進行公示，并在鎮（街道）登記備案，既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。對按照現行法律法規難以明確界定集體經濟組織成員身份的特殊人群，要采取民主議決的方式合理確定，防止“兩頭空”或“兩頭占”。

　（三）有序推進經營性資產股份合作制改革。在全面清產核資的基礎上，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據。對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。股份合作制改革主要在有經營性資產的村（組）特別是城中村、城郊村、園區村和經濟發達村開展。股權設置應以成員股為主，集體股的設立與否及所占比例由集體經濟組織成員大會或代表大會討論決定。成員股可以僅設置人口股，也可以根據實際需要分別

　設置人口股和農齡股（勞齡股）；有條件且需要的地方也可以設置扶貧股、獨生子女獎勵股等。股權管理提倡實行靜態管理，不隨人口增減變動而調整。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體成員身份和集體資產份額。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。

　（四）建立健全農村集體經濟組織。農村集體經濟組織是集體資產管理運營的主體，要在基層黨組織的領導下，依法代表成員集體行使集體資產所有權。完成改革的村（組）都應建立健全農村集體經濟組織，可根據成員結構、資產情況等，建立經濟合作社或股份經濟合作社。現階段，可由區縣政府農業（經管）部門負責發放農村集體經濟組織登記證書，農村集體經濟組織據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續。農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，發揮好管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用；涉及成員利益的重大事項要實行民主決策，防止少數人操控。要適應農村集體產權制度改革帶來的新變化，積極探索農村集體資金、資產、資源委托代理機

　制，改進代理方法，提高規范化水平；鼓勵資產規模較大的集體經濟組織，實行獨立核算和規范管理。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系，厘清權責邊界；有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。

　（五）保障農民集體資產股份權利。積極探索賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的辦法。建立集體資產股權登記制度，集體資產量化為股權后，由集體經濟組織向股東出具股權證書，記載股份信息，作為其參與集體經濟管理決策、享有收益分配的憑證。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。穩慎探索農民集體資產股份有償退出的范圍、條件和程序，現階段只能在本集體內部轉讓或者由本集體經濟組織贖回，同時要防止出現持有份額較大股東。鼓勵各區縣在國家法律法規和政策范圍內，指導集體經濟組織制定集體資產股份繼承的具體辦法，積極開展集體資產股份抵押、擔保貸款試點，探索形成可復制、可推廣的經驗模式。支持區縣、鎮（街道）依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理服務等平臺，建立符合農村實際的區域性產權流轉交易市場（中心），開展農村承包土地經

　營權、集體林權、“四荒”地使用權、漁業水域灘涂使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的具體辦法。

　（六）發展壯大農村集體經濟。推進農村集體產權制度改革決不是將集體資產“分光吃凈”，而是圍繞發展壯大集體經濟引領和支撐農民增收致富。鼓勵各區縣充分利用各類集體資產、生態環境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，發展符合規劃、符合群眾需求的相關產業，探索發展壯大集體經濟的有效途徑。集體資產運營采取市場化方式，可以由改革后的集體經濟組織自主經營，也可以通過承包、租賃、拍賣、托管、聯營、股份合作等方式，由其他主體經營或與其他主體聯合經營。以區縣為單位統籌整合財政涉農資金，重點扶持集體經濟薄弱村。支持符合條件的農村集體經濟組織優先承擔財政支農惠農項目，為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。支持有條件的區縣設立扶持村級集體經濟發展基金，鼓勵各類資本共同

　參與村級集體經濟發展，探索建立多元化投融資機制，做大做強特色優勢產業，加快培育農業“新六產”。力爭到 2020年基本消除集體經濟空殼村，使集體收入 3 萬元以下的村實現收入翻番。

　（七）建立健全集體資產監督管理機制。切實發揮監事會的監督管理作用，保障集體經濟組織成員的監督管理權。依托全省農村集體產權管理信息系統，所有區縣都要建立管理信息系統，推動農村集體產權管理制度化、規范化、信息化。建立專業化的農村集體經濟財會、審計監督隊伍，落實民主理財，規范財務公開，提高農村財務管理規范化水平；加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支、重大決策事項、債權債務等定期審計。對集體財務管理混亂的村，區縣黨委和政府要及時組織力量進行整頓。建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止發生侵占集體資產的問題，堅決查處發生在群眾身邊的腐敗行為。

　四、切實加強對農村集體產權制度改革工作的組織領導

　（一）加強組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，保持歷史耐心，增強擔當意識，認真抓好各項改革任務的貫徹落實，積

　極穩妥推進改革。建立健全工作領導體制和推進機制，各區縣（高新區、經開區、文昌湖旅游度假區）和各鎮（街道）黨委書記要親自掛帥，做到親自部署重要工作、研究重大問題、協調重要事項、督辦重要案件，勇于承擔領導責任。要注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。對于改革中遇到的矛盾和問題，特別是涉及重大政策調整的，要及時向上級報告。

　（二）分解落實責任。農村集體產權制度改革工作由市農村集體產權制度改革工作領導小組負責，市農業局、市委農工辦牽頭實施，各有關部門按照職責分工，制定配套的支持政策、分工實施方案并抓好落實。各區縣（高新區、經開區、文昌湖旅游度假區）要結合當地實際盡快研究制定具體落實措施，已經基本完成的村（居），要盡快理順運行機制，規范提高改革質量，增強改革實效；尚未開展的村（居），要摸透情況制定方案，積極穩妥推進；要把集體經營性資產較多的村（居）作為改革重點，確保如期完成改革任務；集體經營性資產較少的村（居）要搞好清產核資、成員資格界定、建立健全集體經濟組織等工作，特別要抓住各級黨委、政府支持發展壯大集體經濟的有利時機，積極探索集體增收、服務集體經濟組織成員的新路子。要梳理細化各項改革

　任務，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，形成齊抓共管局面。要把農村集體產權制度改革工作納入全市經濟社會發展綜合考核體系，確保改革工作強力推動、有序實施。

　 （三）加強政策支持。各級財政要加大對農村集體產權制度改革工作的支持，安排專門資金予以保障。要逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。要進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制，完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。農村集體經濟組織不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要按照國家規定落實支持農村集體產權制度改革的稅收政策。根據財政部、稅務總局《關于支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知》（財稅〔2017〕55號）規定，對進行股份合作制改革后的農村集體經濟組織承受原集體經濟組織的土地、房屋權屬，免征契稅；對農村集體經濟組織以及代行集體經濟組織職能的村民委員會、村民小組進行清產核資收回集體資產而承受土地、房屋權屬，免征契稅；對因農村集體經濟組織以及代行集體經濟組織職能的村民委員會、村民小組進行清產核資收回集體資產而簽訂的產權轉移書據，免征印花稅；對農村集體土地所有權、宅基地

　和集體建設用地使用權及地上房屋確權登記，不征收契稅。

　 免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費；對新成立的符合條件的農村集體經濟組織落實相關稅收優惠政策；對符合條件的集體經濟組織落實小微企業等相關稅收優惠政策。對政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。

　（四）強化農村經管體系建設。認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（中辦發〔2017〕11 號），以推進農村集體產權制度改革、完善農村土地“三權”分置為抓手，健全完善農村經營管理體系，根據農村人口數量充實配備專職工作人員和必要辦公設備，確保責任和人員落到實處。建立健全容錯機制、落實激勵保障等措施，進一步增強基層農經人員投入改革、奉獻改革的事業心和責任感。

　（五）加強法制建設和宣傳引導。加大政策宣講力度，充分利用各種媒介、多種途徑廣泛宣傳解讀中央和省委、省政府關于農村集體產權制度改革的主要精神，廣泛宣傳省和市的工作安排。積極做好農村集體產權保護各項法規制度的制定、宣傳、落實工作，做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。加強基層干部培訓，增強政策執行力。加強工作

　督導調度，市政府督查室每季度督導一次、市農村集體產權改革領導小組辦公室每月督導一次，及時掌握改革工作進展情況，指導基層探索農村集體所有制有效實現形式，推進各項改革措施落地生根。

　（六）嚴肅工作紀律。加強改革過程中的矛盾糾紛排查調處，拓展基層農村土地承包調解體系功能，切實將矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態。各級黨員干部特別是領導干部要以身作則，堅決杜絕借改革之機為本人和親友謀取私利。對改革中借機低價變賣、轉移財產、揮霍浪費等造成集體資產流失的，依紀依規追究相關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

　本意見自 2018 年

　月

　日起施行。此前印發的有關文件規定，凡與本意見不一致的，按照本意見執行。

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