關于完善農村土地所有權承包權經營權 分置辦法的實施意見 （征求意見稿）

　為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見〉的通知》（中辦發〔2016〕67 號）和《中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳印發<關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見>的通知》 （魯辦發〔2017〕59 號），進一步深化全市農村土地制度改革，推動現代農業發展，結合我市實際，提出如下實施意見。

　一、充分認識“三權”分置的重要意義 改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了農民積極性，農村改革取得重大成果。隨著我市城鎮化水平的不斷提高，大量農村人口轉移到城鎮，到二、三產業就業，全市城鎮化水平已超過 70%，有 33.2%的農村承包地流轉到新型農業經營主體中，土地承包權與經營權分離、承包主體與經營主體分離的現象越來越普遍。為順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，中央提出將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行，著力推進農

　業現代化。“三權”分置是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。實行“三權”分置，妥善處理“三權”相互關系，有利于實現好、維護好、發展好農民集體和承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高農業生產效率；有利于推進農業供給側結構性改革，加快培育和形成農業農村發展新動能，為我市實現創新發展、持續發展、領先發展奠定基礎。

　二、準確把握“三權”分置的總體要求 （一）指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞決勝全面建成小康社會開啟全面建設社會主義現代化強國新征程的目標，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照市委、市政府“一個目標定位、四個著力建設、十個率先突破”的要求，認真踐行新發展理念，大力實施鄉村振興戰略，以正確處理好農民和土地的關系為主線，積極探索“三權”權利邊界和相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，實現土地資源優化配置、農業適度規模經營健康發展，促進我市農業持續增效、農民穩定增收、農村和諧穩定。

　（二）基本原則。

　——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩定并長久不變，確保農村土地集體所有制不能垮、耕地不能少、糧食生產能力不降低、農民利益不受損、農村穩定不出問題。

　——尊重農民意愿。堅持農民主體地位，尊重農民選擇權，依法保障、維護農民合法權益，不搞強迫命令、不搞一刀切，讓農民成為土地流轉、規模經營的積極參與者和真正受益者。

　——堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心和定力，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

　——堅持因地制宜。鼓勵各區縣結合當地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的特點，不斷探索創新，總結形成適應本地實際、具有鮮明特色的“三權”分置具體路徑和辦法。

　三、健全完善“三權”分置辦法 完善“三權”分置辦法，前提是堅持農村土地集體所有權和穩定農戶承包權，核心是放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

　（一）堅決落實集體所有權。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障。要始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，充分發揮土地集體所有的優勢和作用。

　1、充分維護農民集體土地所有權各項權能。保障土地集體所有權人對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權利，維護農民集體對承包地的發包、調整、監督、收回等各項權能。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損、國家征收征用土地等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；有權就集體土地征收補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。承包農戶轉讓、互換土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。承包農戶流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。（各區縣黨委、政府，高新區、經開區、文昌湖區工委、管委會，市農業局、市委農工辦、市國土資源局、市林業局等負責）

　2、建立健全集體所有權行使機制。引導農民集體完善集體經濟組織成員（代表）會議和重大事項公開等民主議事制度，明確土地發包、土地征占用及補償分配等涉及集體土地重大事項的民主決策程序和內容，用制度保障集體成員的

　知情權、參與權、表達權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地的所有權。穩步開展農村集體產權制度改革，建立健全農村集體經濟組織，制定組織章程，構建內部治理機制，防止少數人私相授受、謀取私利，造成農民集體土地權益受到損害。鼓勵農民集體依法行使監督權，防控土地流轉風險。鼓勵農村黨組織和集體經濟組織在“統”的層面積極發揮作用，發展股份合作經濟和規模化服務，提高其為成員服務的能力，增強自身的凝聚力，促進農民集體更好地行使所有權。（市農業局、市委組織部、市林業局、市國土資源局、市民政局等負責）

　3、鞏固農村集體土地所有權確權登記頒證成果。進一步發揮農村集體土地所有權確權登記頒證成果效用，積極化解權屬爭議，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體，將所有權證書發放到農民集體手中，保護好農民集體的土地權益。健全完善農村集體土地所有權確權登記數據庫，為建立現代農村集體土地產權制度提供基礎支撐。（市國土資源局負責）

　（二）切實穩定農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，無論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。完善“三權”分置辦法，要嚴格保護農戶承包權，穩定現有土地承包關系。第二輪土地承包到期后，再延長三十年。任何組織和個人不得非法剝奪和限制農

　戶土地承包權。

　1、依法維護農戶土地承包權各項權能。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包。集體經濟組織成員以戶為單位對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。承包農戶有權依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股、托管或其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或者限制承包農戶流轉承包地；有權依法依規就承包地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包地被依法征收或占用的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。任何組織和個人不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。鼓勵有條件的地方，多渠道籌措資金，開展土地承包權自愿有償退出試點。（各區縣黨委、政府，高新區、經開區、文昌湖區工委、管委會，市農業局、市委農工辦、市林業局、市國土資源局、市住建局、市人社局等負責）

　2、鞏固農村承包土地確權登記頒證成果。完善農村承包土地確權登記頒證成果，加大未確權村工作力度，實現應確盡確；實行“確權確股不確地”的村居，要按照農業部數據規范要求，做好數據錄入匯交工作；已經完成承包地確權

　登記的村（居）都要把土地承包經營權證書發放到戶，搞好檔案管理，健全承包地數據信息，提高土地承包管理信息化水平，促進確權登記頒證成果效應釋放。探索建立土地承包合同網簽管理系統，健全土地承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，依法開展土地承包經營權初始和變更登記業務，實現登記管理常態化。（市農業局、市國土資源局、市林業局、市檔案局等負責）

　3、建立健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。健全完善土地承包仲裁機構，妥善化解農村土地承包經營糾紛。所有區縣都要建立農村土地承包仲裁委員會、設立仲裁庭，配備必要辦公設施，保障工作經費。鎮（街道）要調整完善農村土地承包調解委員會，明確成員構成、職責、議事規則等，配備調解人員。村組設立調解小組或指定專人調解。改善鎮（街道）農村土地承包調解委員會、村組調解小組工作條件，配備必要設施設備。（市農業局、市林業局等負責）

　（三）加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。要在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

　1、平等維護經營主體土地經營權各項權能。在流轉合同約定的期限內，土地經營權人對流轉土地依法享有占有、耕作并取得相應收益的權利。在不違反流轉合同約束條款的

　前提下，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益。經承包農戶同意，經營主體可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包地。流轉土地被征收的，地上附著物和青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案，經營主體可再流轉土地經營權或依法依規設定抵押。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。（市農業局、市林業局、市國土資源局等負責）

　2、強化土地經營權流轉管理和服務。引導土地經營權規范有序流轉，更好的與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平相適應。規范土地經營權流轉交易，加強農村產權交易市場建設，逐步實現服務范圍覆蓋所有區縣、鎮（街道）、村（居），重點建設縣域農村綜合產權流轉交易市場。健全市場運行規范，為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。加大格式合同推廣力度，引導流轉雙方簽訂書面流轉合同，規范土地流轉行為。各區縣要結合當地實際，通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認，促進土地經營權權能更好實現。嚴守耕地保護“紅線”，加強流轉土地用途管

　制，嚴禁借土地流轉之名違規從事非農建設。完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻。（市農業局、市委農工辦、市林業局、市國土資源局等負責）

　3、探索創新土地經營權放活方式。引導農戶按照意愿通過村組內互換并地，實現按戶連片耕種，解決承包地細碎化問題。引導土地經營權向種田能手和新型農業經營主體集中，發展多種形式適度規模經營。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。有條件的地方可以在尊重農民意愿的基礎上，引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，采取統一經營或對外公開出租、轉包、入股等方式經營，按股分配收益。鼓勵社會化服務組織積極為經營主體開展多種形式的生產服務，通過推動為農服務的規模化，降低生產成本，提高土地規模效益。推廣山東思遠農業“農保姆”模式，搭建為農服務平臺，鼓勵各類社會化服務主體建立為農服務中心，通過開展全程托管、勞務托管和訂單托管等不同模式的托管服務，輻射帶動農戶增加規模收益。引導新型農業經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。鼓勵和支持各區縣先行先試，采用土地股份合作、土地托管、代耕代種、統防統治等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。（市農業局、市林業局、市農機局、市供銷社、市郵政公司等負責）

　4、構建新型經營主體政策支持體系。綜合運用財稅、信貸、保險、用地、項目扶持等政策手段，在繼續扶持普通農戶生產的同時，擴大對新型農業經營主體的扶持。組織創建示范家庭農場、農民合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織，示范帶動新型農業經營主體提高管理水平和經營效益。積極推動農村電商和旅游業發展，促進一二三產業融合，培植壯大農業“新六產”。優化財政扶持新型農業經營主體資金使用，建立政府優先扶持的新型農業經營主體名錄，優先支持名錄內的各級各類示范主體，更好發揮財政資金的引導作用。引導金融機構創新金融產品和服務，健全完善符合新型農業經營主體特點的信貸、保險支持機制，加大金融保險支持力度。支持省農業發展信貸擔保公司在我市設立分支機構，充分發揮其作用；鼓勵各區縣建立出臺風險補償、貸款貼息等相關政策，為新型農業經營主體提供融資擔保服務。完善現行設施農業用地政策，保障設施農業發展用地需求。農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體從事農產品初加工用電執行農業生產用電價格，生產性配套輔助設施用地按農用地管理。實施現代農業人才支撐計劃，按照《淄博市新型職業農民培育管理辦法》（淄政辦字[2017]149 號）要求，落實新型職業農民培訓、認定、扶持制度，逐步擴大農村實用人才帶頭人示范培養規模，鼓勵新型農業經營主體之間加強聯合與合作，發揮好行業組織或

　聯盟的作用。實施農產品品牌戰略，提高新型農業經營主體的現代農業競爭能力。（市農業局、市委農工辦、市林業局、市發展改革委、市財政局、市人社局、市國土資源局、市商務局、市旅游發展委、市地稅局、市國稅局、中國人民銀行淄博市中心支行、市銀監局、市保險行業協會等負責）

　四、切實保障“三權”分置有序實施 （一）加強組織領導。實施“三權”分置，事關黨在農村政策的基石，是一個漸進過程和系統性工程。各級黨委、政府要切實加強組織領導，把落實黨中央“三權”分置決策部署作為政治責任，擺到重要位置。要認真落實中辦發〔2016〕67 號、魯辦發〔2017〕59 號文件和本實施意見要求，深入調查研究，充分汲取群眾智慧，結合當地實際，研究制定具體落實措施。要敢于擔責，勇于攻堅克難，看準的事情大膽干，一時拿不準的，先試點、再推開。要重視各級農村經管隊伍建設，增強對“三權”分置工作的監管和服務能力。各有關部門要按照職責分工，相互支持配合，形成齊抓共管格局，推動“三權”分置有序實施。

　（二）強化政策宣傳。各級黨委、政府，各有關部門要加大政策宣傳力度，廣泛宣傳“三權”分置的重要意義，努力營造完善“三權”分置的良好輿論氛圍和工作環境。要加強對各級黨政干部和村級組織負責人的培訓，解讀相關法律法規政策，提高其對“三權”分置工作重要性的認識，增強

　政策執行力，提高工作的創新力。要總結推廣典型經驗和好的做法，以點帶面，推動“三權”分置順利實施。

　（三）加強監督指導。建立檢查監督機制，嚴肅查處和糾正侵害農民集體、承包農戶和經營主體權益的行為，督促各項改革工作穩步開展。市農業局、市委農工辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協調機制，及時向市委、市政府報告工作進展情況。各級、各有關部門要堅持問題導向，密切關注實踐中出現的新情況新問題，加強調查研究和工作指導，及時調整完善工作措施。

　本意見自 2018 年

　月

　日起施行。此前印發的有關文件規定，凡與本意見不一致的，按照本意見執行。

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