社會救助脫貧攻堅調查報告 一、懷化市兜底保障取得的成效

　懷化位于湖南省西部偏南，常住人口492萬，總面積2.76萬平方公里，是該省面積最大的地級市。懷化既是侗族等少數民族聚集區，又是國家武陵山連片特困地區脫貧攻堅主戰場，全市 13 個縣（市、區）全部納入扶貧開發工作重點縣，其中沅陵、中方、辰溪、溆浦、會同、麻陽、新晃、芷江、靖州、通道等 10 個縣為全國集中連片特困縣。2013 年底，全市共識別建檔立卡貧困人口 87.23 萬人，貧困村 1237 個。截至 2017 年底，累計脫貧 63.99 萬人，貧困村退出 521 個，貧困發生率從 20.8%下降至 6.2%。無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的重病人、殘疾人、老年人等，是脫貧攻堅中最需要幫扶的困難人群。懷化市對兜底保障高度重視，從完善政策、提高標準、加強銜接、精準認定、幫扶關愛等方面切實兜住脫貧攻堅底線。一是研究具體落實舉措。按照湖南省人民政府印發的《社會保障兜底脫貧對象認定工作方案》，懷化各區縣均制定了具體政策，明確將無勞動力或者喪失勞動能力的家庭、因殘重度貧困家庭、因病重度貧困家庭、因災或意外事故造成重度貧困的家庭，以及因其他不可抗拒原因導致家庭無勞動力、無經濟來源，無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的重度貧困家庭列為兜底脫貧家庭。懷化還結合實

　際制定了《關于做好“三無六零”人員兜底脫貧工作的實施意見》，將無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養人或其贍養扶養人確無贍養扶養能力的 60 周歲及以上老年人納入特困救助供養范圍。二是組織開展排查認定。組織力量對全市農村建檔立卡特殊困難家庭進行排查，不落一戶、不漏一人，確保“應保盡保、應退盡退”，糾正了一批拆戶保、保人不保戶等問題。到 2017 年底，懷化未脫貧的 26 萬建檔立卡貧困人口中，已有 57836 人納入社會救助（其中納入農村低保 56635 人，納入城市低保 102 人，納入特困救助供養1099 人）。三是利用大數據精準認定兜底保障對象。建立并完善社會救助家庭經濟狀況核對平臺，利用分散在公安、住建、人社、國土、稅務、金融等部門和機構的戶籍、車輛、住房、公積金、存款、證券、保險等信息，開展收入財產信息比對，極大提高了對象認定準確性，避免了一些假“貧困戶”。三是提高兜底保障標準。全市 13 個縣（市、區）目前兜底保障水平多數超過 3200 元/年，其中通道、鶴城、麻陽、新晃兜底保障標準在 3600 元/年以上。農村低保標準全面超過國家扶貧標準（2952 元），實現了與扶貧開發的有效銜接。四是建立關愛保護機制。為解決兜底對象醫療保障問題，在100%資助建檔立卡貧困人口參加新農合的基礎上，懷化市進一步提高門診和縣級以上住院基本醫療費用新農合報銷比例 10 個百分點；對因患大病無力支付醫療費用的貧困人口

　給予大病再次保障，并將大病保險起付線降低 50%，有效提高了兜底保障能力。同時，懷化動員社會力量，采取多種方式對兜底保障對象生活、教育、住房、急難等問題，有針對性的提供救助幫扶，共惠及困難群眾 8.12 萬人次，幫扶資金 9481 萬元。

　二、調查發現的突出問題

　懷化山地、丘陵多，貧困村、貧困戶大都分散在山區，可用土地少，交通不便，掙錢門路窄，家庭保障能力弱，一旦遇到殘病災等情形，就會陷入貧困。雖然懷化市兜底保障工作成效顯著，但也還存在著一些問題，不少帶有普遍性。（一）對社會救助和兜底保障的關系認識上有誤區。社會救助是一個長期性的制度安排，目標是為所有生活陷入困境的公民提供基本生活保障，包括城鄉居民，也包括未納入建檔立卡的困難群眾。脫貧攻堅中的兜底保障瞄準的是建檔立卡農村貧困人口，重點是保障部分或完全喪失勞動能力的困難對象。2017 年 9 月，民政部、國務院扶貧辦印發《關于進一步加強農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的通知》（民發〔2017〕152 號），明確要求各地“不應將農村低保覆蓋面硬性降低到 2%或 3%”。調研發現，懷化不少縣存在著極力壓低低保覆蓋面，以免影響脫貧摘帽的傾向。目前

　全市農村低保覆蓋面僅 2.1%，芷江縣僅 1.7%，遠低于全國農村低保覆蓋面 4.6%。中方縣白良村，最多的時候有 50 多戶低保對象，現在僅有 15 戶。這種在對象覆蓋上簡單將社會救助與兜底保障劃等號的傾向，帶有一定的普遍性，存在著“應保未保、應兜未兜”的隱患。（二）兜底保障的政策措施還不夠完善。以低保為例，根據《社會救助暫行辦法》，只有家庭人均收入低于低保標準的才能享受低保政策。一些建檔立卡貧困戶人均收入超過了當地低保標準，即使家里有重病、殘疾、老年人等部分或完全喪失勞動能力的人員也不能單獨納入低保，實際上無法通過兜底政策給予保障。通道縣琵琶村建議適當放寬低保政策，把哪些貧困家庭中無勞動能力人員也納入低保。兜底保障的政策邊界模糊，特別是適用低保政策還是特困供養政策，規定的不清楚。根據《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》（國發〔2016〕14 號），凡無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的城鄉老年人、殘疾人以及未滿 16 周歲的未成年人，均可申請特困救助供養。懷化市在兜底保障工作中，僅強調對“三無”人員中年滿 60 周歲的老年人給予兜底保障，對其他人員沒有給予足夠的重視。（三）兜底保障的能力明顯不足。一是兜底保障水平不高。盡管近些年懷化農村低保標準提高較快，但仍屬低水平。2017 年懷化平均農村低保標準 3276 元/年/

　人，是湖南省農村低保平均標準的 85.6%、全國農村低保平均標準的 76.1%。中方縣農村低保標準僅 3024 元。二是特困人員供養機構設施落后。不少敬老院沒有養護型床位、護理人員嚴重不足、升級改造資金缺乏，嚴重限制了機構服務能力。三是醫療問題突出。目前納入兜底保障的建檔立卡戶，基本上家里都有重病人、殘疾人等。如果能夠從根本上解決醫療問題，絕大部分兜底家庭生活是有保障的。懷化市盡管開展了醫療救助試點，采取了不少有效措施，但總體看貧困人口的醫療負擔還比較重，因病致貧、因病返貧突出。（四）兜底保障政策的執行存在不平衡性。由于制度目標、識別標準、認定程序等方面的差異，目前懷化建檔立卡貧困人口與農村低保、特困供養對象的重合率還比較低。大量符合條件的貧困家庭并沒有納入建檔立卡。目前全市共有農村特困人員 21258 人，僅有 1099 人納入建檔立卡，占比僅 5.2%。在兜底對象識別方面，有的縣掌握尺度寬，把獨女、兩女外嫁困難戶納入低保或特困，有的縣則不允許納入。低保標準各縣差異也較大。社會救助政策與脫貧攻堅政策在執行上也存在不平衡問題，尚未實現無縫銜接。

　三、加強和改進兜底保障的政策建議

　黨的十九大對打好精準脫貧攻堅戰做出全面部署，要求

　完善低保和社會救助制度，兜底線、織密網、建機制，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到 2020 年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。未來三年，全國還有 3000 萬左右的貧困人口需要脫貧，懷化市未脫貧人口中因病、因殘致貧比例較高，兜底保障任務艱巨。針對調研中發現的問題，提出以下政策建議。一是進一步明確兜底保障的內涵。鑒于兜底保障在脫貧攻堅戰略中的重要性，以及各地對此認識上的分歧，建議進一步明確兜底保障的內涵，即對于部分或完全喪失勞動能力的貧困人口，要及時納入最低生活保障或特困救助供養，發生突發性困難的及時給予臨時救助。同時，對這部分人員要通過資助參保的方式解決其養老、醫療；通過危房改造或易地搬遷解決其住房問題。二是抓緊完善兜底保障的政策措施。未脫貧的建檔立卡貧困家庭中，不少都有重病、重殘人員，建議調整農村低保“按戶保”的政策規定，將這部分無勞動能力人員單獨納入低保。對于事實上無人照料的老年人、殘疾人等，建議參照特困人員供養政策，通過政府購買服務為他們提供照料看護服務。據不完全統計，懷化市需要納入低保的這部分人員大約 7000 人左右，加上已經給予兜底保障的，約為 6.5 萬人左右，財政壓力不大。三是進一步有效銜接農村社會救助與扶貧開發政策。扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，社會救助為部分或完全喪失勞動能力且無法依

　靠產業扶持和就業幫助脫貧的貧困人口提供兜底保障。只有政策上無縫銜接，才能使脫貧效果最大化。建議進一步加強農村社會救助與扶貧開發在對象認定、政策共享、日常管理、收入監測等方面的銜接，特別是要建立民政部門與扶貧部門的信息化比對機制，實現信息互通、數據共享，形成政策合力。四是建立兜底保障水平動態調整機制。在兜底保障上，既要盡力而為，又要量力而行；既不能兜得太高，也要確保貧困人口的基本生活。建議更好發揮省級人民政府在社會救助標準制定方面的統籌作用，指導各地根據經濟社會發展水平科學測算標準，平衡各地差距。可以當地人均可支配收入或人均消費支出的一定比例作為測算低保標準的依據，一年調整一次，確保低保標準動態達到或高于扶貧標準。其他救助標準以低保標準為參照測算。五是加快發展農村公共服務。制約農村自我發展能力的重要因素是公共服務落后，與城市差距較大，特別是公共醫療服務、社會福利服務、公共文化服務、公共信息服務等。只有公共服務水平上去了，兜底保障才能兜得住、兜得牢。因此，必須加大上級財政轉移支付，減免地方配套，實施社會服務兜底工程，切實加強貧困地區，特別是深度貧困地區的公共服務建設，從根本上提升貧困地區公共服務水平。六是統籌推進城鄉兜底保障。在加強脫貧攻堅兜底保障時，還要注意考慮兩個問題：（1）城鄉統籌發展問題。目前扶貧工作主要聚焦農村地區，城市貧困治理主

　要依托社會救助。在健全完善并實施農村社會救助制度時，一定要統籌發展城市社會救助，使城市貧困人群也能看到希望，生活也能得到保障。（2）打贏脫貧攻堅戰之后的政策可持續問題。2020 年打贏脫貧攻堅戰，并不意味著貧困就消亡了，貧困人口就不存在了。絕對貧困問題解決了，相對貧困問題還將長期存在，新貧困、脫貧再返貧等問題也將長期存在。必須著眼長遠，著力推進社會救助法治化、制度化、標準化、科學化，使之在 2020 年之后依然能為困難群眾兜住底、兜牢底。

推薦訪問： 脫貧 攻堅 調查報告