上海市政務信息化建設的考察報告

　 最近，我們在赴上海考察的過程中，對上海市建設電子政府、政務信息化的情況進行了初步了解，感到上海的工作決心大、措施得力、進展快、效果好，許多做法和經驗值得湖北借鑒。

　 一、經濟、社會生活信息化建設的快速推進。為電子政務的發展提供了重要基礎

　上海是我國最早開始推進信息化建設，并取得突出成效的地區。“九五”時期以來，上海市象 90 年代抓城市面貌那樣抓城市信息化建設，把推進信息化作為統攬現代化建設全局的戰略舉措來抓。1996 年，上海市明確提出建設“上海信息港”的目標。為實現這一目標，上海制訂了三階段的工作規劃，也就是三個三年規劃，即“基礎先行，重點突破，全面發展”。根據這一規劃，上海首先在建設信息化的基礎設施和重點領域上下了很大功夫，初步形成了經濟社會生活信息化的格局。

　第一，基本建成了信息基礎設施框架。以上海信息港主體工程建設為標志，全市信息基礎設施建設取得了突破性進展。目前在互聯網國際出口帶寬、城域寬帶主干網、通信業務、高性能計算等方面的基礎指標領先于國內各大城市，部分指標已達到國際大城市和發達地區的平均水平，能滿足用戶多方面需求，提供多樣的選擇。企業、機構用戶和市民可選擇使用電信、聯通、網通、有線電視網絡等多個運營主體提供的高速網絡服務。全市建成了由 8個核心節點、90 個邊緣節點組成的世界最大的寬帶 ATM 城域主干網，主干節點交換容量為40G，主干傳輸帶寬最高可達 2.5G。城域寬帶網已覆蓋市區 90％以上的大樓和小區。

　第二，初步形成了各行各業積極開展信息技術應用和信息資源開發的良好格局。網絡基礎設施的建設促進了各行各業的信息技術應用和信息資源開發。企業應用信息技術改變管理和運行模式取得初步成效。上海企業在計算機輔助設計、輔助制造和管理方面的應用水平在全國領先。應用信息技術，電子商務綜合服務體系初步建立，應用面日益擴大。運用信息技術，城市建設和管理效能得到了增強。覆蓋市區的多比例足、多精度的城市二維基礎地理信息數據庫初步建成，開始在城市規劃、市政建設、房地產管理、環境保護、園林綠化、環境衛生、氣象預報、治安管理等方面得到應用和深入開發。建立和開通了”上海熱線”、“東方網”等一批綜合性、專業網站；初步建成了數字圖書館、網上博物館以及若干網上學校和旅游咨詢服務中心，建立了一批公共數據庫；建立了社會保障與市民服務信息系統、銀行 IC卡和公交 IC 卡”一卡通”系統，社會保障卡發行達到一定規模；建成了社區服務網信息平臺和社區服務熱線，初步構建了市、區、街道三級網絡服務體系。每百戶城鎮居民家庭電腦擁有量達到 25.6 臺，比”八五”期末增長了十倍以上。

　第三，形成了有利于信息化建設的發展環境。加強信息化知識宣傳和教育普及。通過在重點院校設立信息技術學院，在各高校開設信息技術專業，在中小學增加計算機課程等措施，加強了信息化的基礎教育。加強信息安全建設，初步構建了全市信息安全的管理支撐體系、技術支撐體系和產業發展體系。互聯網國際出口的安全得到有效控制；利用信息網絡進行犯罪的活動得到有效防范；信息安全測評中心、病毒防范中心和防病毒實驗室、上海信息港安全防護工程的建設，為上海信息化建設提供了較好的安全保障。推進了政策法規和標準的完善和配套。建立了信息化職能機構，逐步健全了信息化管理體制；先后出臺了加強基礎通信管線管理、保護上海市國際海光纜安全等一批地方性法規和規范性文件，制定了促進科技成果轉化、鼓勵軟件和集成電路產業發展等一系列政策性文件，制訂了有關社會保障卡等的信息技術標準，解決了信息化推進中的部分突出問題。

　二、上海市推進電子政務的主要做法

　在全社會信息化建設取得重要進展的基礎上，在加入 WTO，政府改革任務日益緊迫的形勢下，上海市十分明確地把推進電子政務作為第二個“三年規劃”的突出重點，與政府改革、轉變職能密切結合，大力推進電子政務建設，以此推動政府工作公開透明、轉變職能、精減

　程序、提高效率。這種政府改革與電子政務的密切結合、相互促進的格局，是上海的一個突出特色。政府改革為電子政務提出了迫切需求和強勁動力，電子政務為政府改革提供了快捷方便的現代化手段。

　從 2000 年開始，上海開始著手整合政府各部門各行業的的信息資源。通過九五時期信息化建設的快速發展，上海的一些部門、行業很多都有了自己的信息化體系(如“金卡”、“金關”、“金穗”、“金盾”工程等)，出現了“條條”的發展大大領先于“塊塊”發展的局面。這一方面說明上海在政務信息化上塊塊的規劃、統籌、建設上還存在顯著弱點，政務信息化所要求的資源共享、互聯互通的規模效率不能真正實現；另一方面也日益暴露出各系統單獨拉網、重復建設、效率不高、成本過高的弊端。如僅工商局一家單獨拉網年維護費就達 2 千萬。

　針對這種狀況，上海以重點項目為依托，大力強化規劃、協調、整合功能，使政務信息化的綜合功能建設有了顯著進展。他們著重抓了以下幾件事。

　1、圍繞重點環節，下大力抓好幾個重點項目。

　一是建立政府門戶網站“中國上海”，使其成為上海市政府對外宣傳、政務公開、網上辦事的主要窗口。網站除公布所有政府及部門的政策法規外，著重在網上辦事、便民服務、接受‘公開監督上下功夫。它最大的特點是“一網打盡”、高度聚集，即把市里所有政府重要部門、中央在滬單位、和群眾生活密切相關的公共部門(如煤氣、水、電、交通等部門)都聯接在一起，開發了政策咨詢和辦事查詢、市民投訴、生活服務等多項功能。形成了一個電子政府的整體形象和辦事平臺。目前月均訪問量達十萬人次以上。僅四個月中，光市長信箱就收到 1 千多封郵件。對市長信箱的郵件，由市信訪局統一回復，重要事項報市長。今年準備結合政府改革，進一步完善網上辦事功能，如做到有關重要部門提供在線服務、工商實行網上審批，審批事項的表格都可以網上下載，網上申報，網上回復和查詢。

　二是建立上海市公務網，形成全市政府政務工作的信息平臺。在公務網內，市里五大家和所有局以上單位和各區縣及其委辦局都能實現互聯互通，建立決策、指揮、辦公、管理系統，實現資料庫共享、互通電子郵件、公文網上傳遞、視頻會議等多種網上辦公功能，以大大提高公務運轉效率。到 2001 年底，上海市政府和各部委辦已實現局域網共享，整個項目預計年底建成。

　三是社保卡--社會保障及居民信息系統工程。目前正在做的是第一期工程，即把居民的基本信息和涉及社會保障的各方面的信息資源(勞保、公積金、醫保、低保、養老、本人身份識別等)都進行高度整合，實現居民辦事一卡通。該卡具有身份識別功能(輸入本人指紋)、存儲功能(輸入本人基本信息)、查詢功能(如醫保、低保、公積金等)、辦事功能(憑卡可辦理各類社會保障有關事項等)。2002 年 1 月份起，啟用勞動保障、民政、公安、公積金等四大分系統的主要功能，包括：市民持社保卡辦理失業登記、求職登記、申領失業保險金、生育保險金、申辦非正規勞動組織、申請培訓費補貼以及職業資格鑒定和勞動能力鑒定；市民持社保卡辦理戶籍變更；市民持社會保障卡辦理婚姻登記、申請社會救助；市民持社保卡辦理公積金貸款申請登記和進行公積金相關政策查詢。2002 年 4 月啟用其他有關功能，包括勞動和社會保障方面的社會保障功能、公積金提取審核等功能。從 2002 年 1 月份起，全市已持有社會保障卡的城鎮職工醫療保險參保人員均可憑社會保障卡辦理個人醫療保險事務，包括就醫、購藥、結算醫療費用及辦理醫療保險事務。全市共設立 1630 個社會保障卡應用服務網點，其這些網點構建起市、區(縣)街道(鄉鎮、警署)三級網絡，形成覆蓋面廣、市民使用方便的服務網。上海還準備今后在此基礎上進一步開發，對市民生活相關的各類信息資源(如教育、司法、計劃生育、殘聯等等)都整合進去。這樣一是大大方便市民，二是資源充分整合，三是信息高度共享，將產生重大的社會效益和經濟效益。

　四是建立全市信用體系，建立個人、企業及有關機構的信用檔案，通過信息化手段整合成網絡資源，可供相關機構方便地查詢。個人信息檔案包括個人消費和助學貸款的信用記錄、

　個人煤水電等費用的繳款記錄，甚至還包括高考舞弊行為的記錄。企業信用信息檔案包括貸款還款記錄和有關的工商財經行為記錄等。目前市里主要是將金融信用體系作為重點加快建設。上海采用國際先進的征信模式，打破行業界限采集信息：工商局、稅務局、技監局等 8個政府職能部門提供企業注冊、年檢等級等信息，聯網共享；上海資信有限公司則自行采集企業的信譽信息，如上市公司經營財務信息、企業接受獎懲信息等。除此之外，企業的民事合同執行信息、擔保等信息也將逐步納入系統。目前，上海企業資信系統已覆蓋了全市所有擁有經營記錄的企業，入庫單位 48 萬，多家。

　五是建立“大通關”系統，將海關、外經貿委、航運等與通關有關的機構都在系統內實現互聯互通。實現網上辦事、網上通關。

　六是進一步加強社區管理與公共服務信息化建設。上海社區信息化已經有了相當的基礎。下一步準備進一步完善功能、開發更多更方便的辦事和服務項目，并實現社區間的互動。

　2、加強規劃、注重協調、扎實推進。上海市的同志說，電子政務的推進，在很大程度上要依靠部門信息化程度的提高和對“大政務”格局的支持。上海幾個電子政務推進快的領域都是相關部門的信息化走在前面。而整合信息資源，實現更大范圍和更高程度上的電子政務工程，更需要各部門的積極支持和配合。特別是隨著電子政務的進一步擴展，一些部門的“肚皮政策”將無以容身、有些利益將受到影響(如過去審批的表格是收費的，現在可以免費下載等)，因此，加強引導和協調是非常重要的。在這一方面，首要的是市領導的高度重視和有力推動，同時，作為專門的工作機構

　--上海市信息辦也起到了重要作用。他們一是從上海發展大局的需要出發，注意與國際充分接軌，著力做好全市信息化包括電子政務的總體規劃，包括長遠目標、階段重點、實施步驟等，另一方面非常注意從點滴做起，一點點地扎實推進。這樣既可以從最容易突破的地方開始著手，使信息化建設能夠不斷有所前進，同時，也有利于用信息化的實際成效教育人，“讓事實說話”。在這個過程中，遇到的利益調整問題及阻力，則注意加強溝通和協調，做了大量工作。

　3、實現政府引導和運用市場機的充分結合。政府引導，就是發揮政府在信息化建設中的示范和引導作用，把推進電子政務與提高行政效率和服務水平結合起來。政府要加強前瞻性研究，努力把握信息化發展的趨勢，發揮好統籌規劃、組織協調、推進管理、營造機制的作用，逐步完善管理體制，健全法規框架，優化政策環境，促進信息化發展所必需的技術創新機制、行業自律機制和創新人才體系、中介服務體系的盡快形成。上海市信息化發展的良好局面，很大程度上得益于上海市委、市政府的謀劃。同時，政府根據自身財政實力，在電子政務的先期建設中投入了大筆資金，以引導和帶動社會投資。上海的同志介紹，在政務信息化的第一階段，就建立政府門戶網站，市里就拿出幾個億進行投入。

　市場機制，就是確立企業在信息化建設中的主體地位，調動各方面參與信息化建設的積極性。一是在投融資機制上，注意引進社會投資主體。在信息化特別是電子政務建設的起步時期，是以政府投入為主，以利于盡快啟動。隨著信息化建設的深入，特別是信息化工程巨大的社會效益和相應的經濟效益、產業效益日益顯現，社會資本有了明顯的投資積極性后，上海就十分注意引進市場機制和社會投資主體。其主要方式，就是運用“BOT”投融資，即將項目推出公開招標，中標單位帶資建設，建成后在一定時期內可從項目的運作中獲得相應回報。如市里的信用信息體系、一些區縣的電子醫療體系等都是這樣建設的，效果很好。在引入社會資金的同時，政府則視情況調整投資政策，有的項目可由政府重點投入，有的項目政府與社會資金按比例投入，有的項目由社會資金全額投入。除上海公務網、社保卡系統是由政府為主投資外，其它項目都是或多或少地引進社會投資建成的。2001 年上海市信息化重大工程和實事工程建設完成投資 12.7 億元，其中，政府投資 5000 萬元，僅占投資總額的 4％。二是注意在政府推進的同時，積極培育和引入中介機構和有素質的 IT 公司。隨著投融資格

　局的變化，社會中介機構和 IT 公司越來越多地進入信息化包括電子政務領域，這有利于電子政務建設、運作專業化。但總體上講，中介機構和 IT 公司的發展還不適應形勢的要求，如何大力培育、加快發展這類機構已經成為上海電子政務建設的一個重要課題。

　上海電子政務建設的不斷推進，不僅對促進政府改革，提高政務工作效率和服務性，改善上海的發展環境起到了顯著作用，而且對信息技術應用和信息產業的發展也發揮了重要的推動作用。比如，公共服務部門的業務信息管理系統，促成企業資信系統的建立和完善；農業系統的內部網絡，促成了上海農業網的建立；社會保障體系相關部門各自建立的業務信息系統，為全市建立和完善社會保障服務信息系統起到了重要作用；社會保障卡的大規模應用和發放，又為華虹電子集團提供了巨大的市場需求。這些都為上海信息產業的快速發展創造了市場需求和市場，促進了信息產業的快速發展。同樣，信息產業的發展又為電子政務的推進提供了良好的基礎和環境。

　三、關于我省推進電子政務的建議

　近年來，省委、省政府非常關注信息化和電子政府的建設工作，政府網站建設取得了明顯進展。從有關部門的電子政務建設情況來看，一些部門的電子政務已經達到相當程度的水平，在全省的電子政務工作中起到了重要的示范作用。如海關系統的網上報關業務，與海關、銀行、稅務聯網，企業在全國范圍內，以 17999 特別服務號上網，實現電子報關、退稅、退匯等業務。全省地稅系統即將推出的網上報稅、交稅系統，目前已經完成試點工作。還有經貿委系統定期將各類經貿信息發布在金企信息網上，為企業提供信息服務。煙草行業的電子政務建設有力打擊了“三煙”(假煙、走私煙、非正規渠道煙)。從支撐電子政務的基礎來看，目前加快電子政務建設具備較好的條件。據電信部門介紹，省內現有的電信基礎網絡足以支撐電子政務的運行，互聯網用戶特別是寬帶用戶呈快速增長的態勢，為電子政務面向社會服務提供了重要客戶群體。近年省直有關部門信息基礎設施的加快建設，已經具備更快地推進省級電子政務發展的條件。從全社會的信息化水平來看，全省的信息化水平在中西部地區居于前列，全省的信息化水平居全國第 13 位。

　同時，要指出的是，目前我省電子政務工作突出存在著四個方面的不匹配：一是電子政務的建設與管理不匹配。全省電子政務建設工作由于管理體制不順，沒有統一的規劃和協調，各單位各部門在電子政務的建設中自成體系，各自為政。二是政務與電子不匹配。電子與政務存在節現象，沒有與政務工作的需求緊密結合起來。三是信息基礎設施的投入與使用不匹配。由于管理體制不順，造成了嚴重的重復建設和資源閑置，造成現有的信息基礎設施利用率很低。四是電子政務的硬件投入與軟件投入不匹配。普遍存在著重硬件輕軟件的傾向，省政府外網和辦公廳內網建設中，軟件投入不到硬件投入的 5％。不能得有效合理的使用投入重復建設，當前制約我省電子政務建設和政府信息化的主要因素是體制性因素。

　與上海相比，我省無論在信息化基礎、政務信息化水平和投入能力上都存在明顯差距。在當前加入 WTO，政府改革、轉變職能、提高效率、強化服務的要求和任務日益迫切的形勢下，大力推進電子政府的建設，提高政務信息化水平，已經成為一個十分現實和緊迫的任務。為此，需要切實從我省的實際出發，借鑒上海經驗，在幾個重要的環節和措施上扎扎實實地予以推進。為此，特提出以下幾點建議：

　第一，轉變觀念，高度重視電子政務建設的重要意義。推進電子政務是適應加入世貿組織新形勢，提高政府公共服務水平、監管能力和工作效率的迫切需要；推進電子政務是產業拉動我省信息產業發展，推進信息化水平的重要機遇。在信息基礎設施建設取得重要進展后，國家把電子政務作為推進信息化進程的突破。全省進一步轉變觀念，要象前幾年抓基礎設施建設那樣，抓信息化工作，把電子政務建設作為推進信息化，帶動工業化的重要機遇。

　第二，進一步強化政府信息化、電子政務建設的領導協調機制，在管理體制上解決條塊分割的問題，實現信息資源共享。信息化建設特別是電子政務建設，涉及各部門和政府工作

　的方方面面，需要有很強的協調機制。上海電子政務和政府信息化的快速推進，首要因素是市領導的高度重視和強有力的領導協調機制。上海從 1998 年開始就建立了市信息化領導小組，由市主要領導任組長，將原涉及信息化不同領域的九個小組進行整合，有關職能都由信息化領導小組集中行使。為此，領導小組下設辦公室，組織了精干得力的工作班子，編制88 人。在 2000 年機構改革中，市領導越來越感到信息化建設的戰略重要性，正式建立市信息化工作辦公室，作為市政府直屬常設機構對整個信息化工作進行綜合管理，其編制由過去的 88 人增加到 122 人。這是機構改革中市直機關中唯一一個增加編制的部門。經過幾年的努力，上海市目前已形成市里“一個領導小組、一個工作機構、部門分工負責”領導格局，各區縣也都成立了信息委，負責自己的信息化建設。這種健全的領導體系最大的作用在于兩點，一是規劃，能夠從整體上研究規劃信息化包括電子政務的發展目標、階段任務、工作措施，二是能有力地協調方方面面的意見，打破各自為政的局面，使各方面的力量能有效整合，形成合力。這對于信息化建設特別是電子政務這種要求資源高度共享的系統來講，是非常重要的。正是由于上海能夠較快地形成各部門、各區縣發展電子政務和政府信息化的合力，許多看起來很復雜的事情就容易解決得多。我省目前已有信息化領導小組及其辦公室。但在領導協調機制和作用上與上海還有很大距離。在推進電子政務和政府信息化的過程中，可認真借鑒上海的做法，首先著力構筑一個強有力的領導協調機制，明確目標和責任，加強規劃和協調，并注意調動各部門和各市州的積極性，有效整合方方面面的力量和資源，切實使電子政務和政府信息化扎扎實實地向前推進，真正取得實效。為此，建議按照國家的信息化領導體制，調整強化信息化領導小組工作，由省政府主要領導同志任組長，各有關副省長任副組長，將信息化領導小組辦公室設省計委，由省計委主要領導人任辦公室主任，以便于與國家對口，并充分發揮省計委作為綜合職能部門的作用，強化全省信息化工作的規劃、指導和協調工作。

　在建立起新的強有力的領導協調機制和合理的管理體制后，盡快著手制訂全省電子政務建設的工作規劃。最近，中辦國辦轉發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設的指導意見》，明確提出了今后一個時期全國電子政務建設的指導思想、基本原則、以及工作目標、任務和措施。目前，全省關于電子政務建設工作還沒有系統的研究，各地區各部門的信息化狀況存在較大的差距，有鑒于此，建議盡快組織有關方面的專家對我省電子政務建設進行深入的研究，提出《我省電子政務建設的指導意見》，加強政府對這項工作的規劃和宏觀協調。

　第三，堅持基礎先行，重點突破的方針，首先抓好基礎設施建設和重點部門的政務公開、網上辦公。一是要加快省直政府系統寬帶網和有關基礎設施建設，形成健全的政務信息化的硬設施；二是著重建設好省政府的門戶網站和公務網絡，構筑一個省級政務信息化的高效平臺。在這個平臺中，要象上海那樣，對有關部門的門戶網站和有關政務運轉平臺“一網打盡”，“應進都進”，一方面通過門戶網站建立對外的政務公開和服務平臺，另一方面通過公務網絡真正實現省直政務信息資源的共享和網上流通、網上辦公。這樣既能大大提高政務運行效率，又能有效避免各自拉網的重復建設和低效浪費。三是在整體推進電子政務的過程中，首先著重從有關公共服務的重點部門(如工商、經貿、外貿、財政、稅務、人事等部門)突破，盡快建立與省門戶網站和公務網互聯互通的政務信息化平臺，實行網上辦事，政務公開，使之與加快政府改革、改善投資環境密切結合，真正起到政務信息化在提高公共服務效能上的巨大作用。這些部門服務對象具有廣泛性、群眾性，實施電子化的產業拉動效益也是可觀的。四是全省各級政府部門和各有關單位要積極做好電子政務的基礎性工作，有條件的要做好政務電子化工作和信息共享化，盡快建立電子文稿和關系型數據庫，在一定范圍內實現信息資源的共享。

　第四，積極探索以政府投入為先導。引進社會資本和市場機制，加快政務信息化建設的投融資機制。與上海相比，我省資金緊缺更為突出。因此，必須借鑒上海經驗，在政府引導

　下，更大力度地探索利用社會力量和市場機制籌集資金的辦法和渠道。要大膽運用 BOT 方式，積極探索其它渠道。與之相適應，要大力發展中介機構和具有一定素質的經營公司，形成；批有實力的投資經營主體。在不涉及保密、不影響政府政務運轉效率的前提下，能由社會經營主體興辦的可大膽嘗試市場化經營的機制和形式。實行政府引導、市場選擇、社會承辦的模式。將電子政務的投入列入財政預算，在政府投入的同時，引入民間資本介入。

　第五，以電子政務建設推動信息資源的開發應用。我國目前只有保密法，沒有與信息化建設相適應的資源共享和公開的法規。、這是信息化特別是政府信息化建設的一個明顯制約。在全國尚無統一法規的情況下，要盡快研究制訂地方性的信息披露特別是政府信息披露的有關規定，建立信息披露的運作規范，保證政府部門信息資源的充分共享。同時，從現在開始，要有計劃地對政府工作人員進行政務信息化的培訓，保證各項工作在政務信息化的推進中不受影響。

　（2004-12-14）

　考察組成員／梁亞莉 吳讓松

　劉月明 黃良港

　執

　 筆／梁亞莉 黃良港

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