矯勇在 2006 年全國水利規劃計劃工作會議上的講話

　 認真學習貫徹十六屆五中全會精神 切實做好”十一五”水利規劃計劃工作 水利部副部長

　矯 勇 （2006 年 1 月 12 日）

　同志們：

　 剛剛進入 2006 年，我們就在這里召開全國水利規劃計劃工作會議。會議的主要任務是：認真學習貫徹中央近期一系列重要會議和全國水利廳局長會議精神，總結”十五”水利規劃計劃工作的成績與經驗，分析當前和今后一個時期水利規劃計劃工作面臨的形勢，研究部署”十一五”水利規劃計劃工作。

　 2006 年是”十一五”的開局之年，今年的全國水利規劃計劃工作會議是一次十分重要的會議，各方面高度重視，并做了充分準備。今天到會的都是各單位主要領導或分管領導，國務院有關部門的同志也應邀親臨指導。借此機會，我代表水利部和汪恕誠部長對參加這次會議的各部門有關領導表示熱烈歡迎，對各位代表和全國水利規劃計劃工作者致以親切的問候和良好的祝愿！

　 下面，我就”十五”和”十一五”水利規劃計劃工作講幾點意見。

　 一、 “十五”期間水利規劃計劃工作機遇難得，進步顯著

　 ”十五”是我國水利事業全面、快速發展的重要時期，也是水利規劃計劃工作的一個重要時期。概括地講，這一時期的水利規劃計劃工作可以用兩句話表述，一是工作環境好，二是整體進步大。

　 工作環境好，主要表現在這一時期的水利規劃計劃工作遇到了以下 6 個良好的外部環境。

　 第一，一個要求，即經濟社會可持續發展對水利提出了更高的要求。黨的十六大提出全面建設小康社會的宏偉目標，要求水利為經濟社會可持續發展提供更加可靠的防洪安全、供水安全和生態安全保障。經濟社會可持續發展對水利的戰略需求，為水利規劃計劃工作提供了不竭的動力。

　 第二，一種重視，即黨中央、國務院對水利工作更加重視。”九五”期間，中央對水利的定位是國民經濟的基礎設施和基礎產業。”十五”期間，隨著水資源短缺和水環境污染日益成為影響經濟社會可持續發展的全局性問題，水利在依然保留國民經濟基礎設施的戰略定位同時，黨的十五屆五中全會提出水資源是重要的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，把水資源同糧食、石油一起作為國家可持續發展的重要戰略資源。在黨的十六屆五中全會提出的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的建議》中，可以更加清晰地看出水利在經濟社會可持續發展中的戰略定位，即水利是國民經濟的基礎設施，水資源是經濟社會可持續發展的基礎性和戰略性資源。正是水利戰略定位的提升，部黨組對水利規劃計劃也更加重視，把其作為水利工作的基礎和龍頭，水利規劃計劃工作顯得更為重要。

　 第三，一個政策，即國家擴大內需和實施積極的財政政策。從 1998 年到 2003 年，國家實施積極的財政政策，水利建設年度中央投資強度平均在 350 億元以上。2004～2005 年國家進行宏觀經濟調控，實施穩健的財政政策，年度中央投資強度也在近 300 億元左右。中央這一政策，使水利發展進入歷史最好的時期，也使水利規劃計劃工作大有可為。

　 第四，一個思路，即部黨組可持續發展水利的治水新思路。這一治水新思路強調堅持水資源的可持續利用，強調水利發展中要堅持人與自然和諧，強調堅持以人為本，強調充分利用市場機制，強調以改革促進發展，強調堅持體制和科技創新。部黨組的治水新思路為規劃

　計劃工作奠定了新的理論基礎，指明了工作的方向，為不斷改進水利規劃計劃工作創造了良好的條件。

　 第五，一部法律，即新的《中華人民共和國水法》。這部新《水法》從水資源可持續利用的高度全面定義了水利規劃，規定了國家、流域、區域三級，綜合、專業兩類的水利規劃體系框架，提出了水資源開發、利用、節約、保護、配置、管理的基本原則和要求，為建立和完善水利規劃計劃工作制度和程序、強化依法行政奠定了法律基礎。

　 第六，一項改革，即國家投資體制改革。這一改革明確劃分了經營性領域企業投資和公益性領域政府投資的事權界限，嚴格規定了政府投資的方向、領域、決策機制、審批程序和項目管理方式，提出要通過引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。國務院關于投資體制改革的決定，為進一步規范水利投資行為，完善水利建設審批程序，嚴格水利投資管理，保障工程良性運行，促進水利投資體制改革提供了明確的政策依據。

　 ”十五”期間這些良好的外部條件，加上國務院有關部委的大力支持和規劃計劃全體工作同志的共同努力，過去五年的水利規劃計劃工作整體上進步很大，取得了不少成績。我們編制完成了一大批水利綜合、專業和專項規劃；完成了一大批項目前期立項工作；投資計劃安排了一大批工程項目，涉及防洪、水資源開發利用、農村水利、水土保持、生態治理、行業能力建設等各個領域；建立和完善了規劃計劃管理體系，并鍛煉和培養了一支能戰斗、能打硬仗的規劃計劃干部隊伍。需要強調的是，規劃計劃工作整體上的進步不僅僅體現在工作的數量上，更重要的是體現在質量上，體現在對科學發展觀和中央新時期水利工作方針的深入理解和努力貫徹落實上，體現在對部黨組治水新思路的準確把握和積極探索實踐上，體現在規劃計劃工作觀念的轉變、思路的調整、宏觀的把握、微觀的處理、素質的提高等各個方面。

　 第一，在水利規劃中，力求堅持人與自然和諧的理念，努力促進水資源的可持續利用。部黨組治水新思路的核心理念是堅持人與自然和諧，實現水資源的可持續利用。這是部黨組系統分析我國經濟社會發展對水利的需求和水資源承載能力后得出的科學論斷。我國人口多，經濟總量大，發展速度快，水資源相對短缺，水資源和水環境承載能力難以承受粗放的、無節制的經濟社會發展，因此必須約束人類不合理的經濟社會活動，堅持人與自然和諧，實現水資源的可持續利用，促進經濟社會可持續發展。”十五”期間，水利規劃較好地理解和把握了這些新的理念，努力在水利規劃中貫徹和落實可持續發展治水思路。比如，塔里木河和黑河流域綜合治理規劃，充分體現了資源節約為本、生態修復優先的原則，在實踐中創造了資源節約、生產發展、生態修復的共贏局面。在水資源綜合規劃的調查評價階段，緊緊抓住我國水資源與經濟社會可持續發展這一基本關系，系統分析了水資源的量、質、可利用狀況、承載能力以及水資源變化的基本規律和趨勢，為流域水資源的合理配置、建立國家初始水權制度奠定了科學基礎。在新一輪防洪規劃中，更加注重以人為本和人與自然和諧的理念，堅持給洪水以出路，合理安排蓄泄關系，加強社會和公眾的洪水風險意識，重視洪水管理和洪水資源化利用。在流域綜合規劃工作的安排中，認真分析流域的開發利用狀況以及帶來的各種生態和環境問題，從流域水資源可持續利用出發，提出流域綜合規劃要轉變以工程安排和建設為主線的傳統思路，建立以維系河流健康為主線的規劃編制指導思想。水利規劃是水利發展的藍圖和行動綱領，正是由于過去幾年在規劃中突出了治水新思路的貫徹落實，才能在規劃的實施過程中不斷堅持人與自然和諧的理念，逐步推動水資源的可持續利用。

　 第二，在項目前期中，力求統籌項目的經濟、社會和生態效益，努力促進水利工程的良性運行。全國水利發展”十五”計劃中確定了 159 個重點項目，到目前為止，各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局）和流域機構基本上完成了這些項目的前期工作，絕大部分已經審批或報送國家發展改革委。完成這樣一項重大任務，保證了”十五”期間水利重點工程的建設和發展。而更為重要的是在完成這些項目前期工作中，逐步建立起統籌項目經濟、社會和生態效益，保障工程良性運行的理念，并勇于實踐，積累了經驗，成為開展項目前期工作的

　行為準則。比如，在進行南水北調工程論證中始終堅持了”三先三后”的原則，保障南水北調工程既是一個調水工程，又是一個生態工程；在紫坪鋪控制性樞紐論證中犧牲了發電效益，保證了都江堰生態和環境的完整性；在百色和尼爾基水庫的方案中充分考慮了移民的利益，使兩大工程得以順利下閘蓄水；在大藤峽水利樞紐論證中綜合考慮防洪、發電和生態效益，盡可能減少對土地的淹沒和移民數量；在許多地方水資源開發利用項目前期工作中考慮了下游河道生態基流的要求；在許多城市防洪工程中充分考慮了改善城市生態和環境的要求，城市防洪堤同時成為一條亮麗的風景線；幾乎所有的項目論證都進行了成本和效益分析，按照項目公益性、準公益性或是經營性的屬性，落實籌資方案和運行費用渠道，保證工程的良性運行。實踐證明，我們在項目前期工作中所遵循的指導思想、原則和方法是合理的，與十六屆五中全會提出的建設資源節約型和環境友好型社會的要求是一致的，對工程建設、運行管理和持久發揮綜合效益也是有利的。

　 第三，在計劃工作中，力求水利基建投資規模合理、結構優化，努力促進水利事業的全面發展。”十五”期間，為保證水利建設的投資需要，我們正確把握國家宏觀經濟形勢，抓住國家實施積極財政政策的有利時機，按照部黨組工作要求，認真分析國家財政投入的重點領域和方向，分析水利發展形勢和基建投資需求，分析投資需求和投資可能之間的關系，積極爭取中央加大對水利的投入，既保持了較高水平的中央水利建設投資規模，也控制了水利基建總量的合理規模。地方各級水利部門積極爭取財政支持，出臺相關扶持政策，多渠道籌集水利建設資金，水利投入大幅增加，促進了水利發展”十五”目標的順利實現。與此同時，注重優化投資結構，合理確定投資重點，著力解決涉及全局及人民群眾切身利益的水利重大問題。1998 年至 2002 年，重點安排了大江大河防洪工程，具有標志性的是用僅僅 4 年時間，投資 282 億元完成了 3576 公里長江中下游干堤加固工程。從 2000 年起，根據北方大旱和國家西部大開發戰略，水利投資開始向水資源和生態工程傾斜，向西部地區傾斜，水利投資結構進行了二次調整。為貫徹落實”三個代表”重要思想，中央水利投資開始向涉及人民生命安全和解決”三農”問題的領域傾斜，這一時期重點安排了病險水庫除險加固、農村飲水解困、大型灌區改造，成為水利投資結構的三次調整。”十五”期間水利投資計劃安排的經驗告訴我們，穩定水利投資規模，是保障水利持續發展的重要基礎；針對經濟社會發展對水利的需求，合理調整投資結構，著力解決社會關注的重大水利問題，是提升水利服務于國家經濟社會發展能力的重要手段。

　 第四，在制度建設中，力求明晰和規范事權、程序和責任，努力促進水利規劃計劃工作依法行政。水利規劃計劃工作涉及行政審批和項目計劃安排，對水利決策影響程度高，行政權力相對集中，工作質量好與壞對水利發展全局影響很大。尤其是國家投資管理體制改革實施以來，對政府主導的項目和財政性投資審批要求更加嚴格，因此，必須建立規劃計劃工作依法行政、規范運轉的體制機制，保障政府投資的效益和安全。”十五”期間，我們認真抓了規劃計劃制度建設，編制和出臺了一批管理辦法，比如《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》、《水利部直屬單位基礎設施建設投資計劃管理暫行辦法》、《水利前期工作投資計劃管理辦法》等。更重要的是在這些管理辦法中，建立了規范規劃計劃行政行為的制度和原則。主要包括：一是合理劃分事權，既明確了中央和地方的事權，哪些項目屬于中央審批和投資的范疇，哪些項目屬于地方審批和投資范疇；也界定政府與市場的事權，哪些項目屬于政府行為，哪些屬于市場行為。規劃計劃工作事權明確了，就能夠分清哪些項目中央應該支持，各級政府應該支持，哪些項目不應該支持，杜絕項目安排中的盲目性和隨意性。二是嚴格規范程序。規劃計劃工作程序既是項目立項和投資安排必須遵循的規則，又是決策民主化、政務規范化的前提，同時還是規劃計劃工作人員的”護身符”。嚴格執行了程序，項目管理的質量就高，我們也會不犯錯誤或少犯錯誤。三是明確了責任。規劃計劃工作任務重，時間緊，涉及面廣，利益關聯度高，責任大，沒有明確的責任制度難以保障工作質量。為此，在管理辦

　法中建立了規劃計劃分級負責的責任制度，明確了各級、各部門和各個工作環節的工作責任。同時，強調規劃計劃工作人員的責任意識和負責精神，保障工作的效率和質量。正是由于嚴格按事權辦事，按程序運轉，有負責精神，我們在工作中才能不犯錯誤和少犯錯誤，才能保證各項規劃計劃工作順利完成，有力地支撐水利事業的健康發展。

　 第五，在隊伍建設中，力求實踐”獻身、負責、求實”的水利行業精神，努力提高從業人員的綜合素質和水平。五年來，規劃計劃隊伍得到不斷充實和加強，政治業務素質不斷提高。加強了黨的十六大和中央全會精神的學習，提高了貫徹落實科學發展觀和提高依法行政能力的主動性和自覺性，大局意識、服務意識、勤政廉政意識進一步增強。注重多種形式的業務培訓、深入實際的調查研究，規劃計劃工作人員的行政管理能力和業務素質得到提高。加強了行業之間、區域之間協調，保證了一些涉及各方面矛盾和問題的中央和地方重點工程建設的順利進行，較好地發揮了規劃計劃工作的職責和作用。各級水利部門都完善了水利統計制度，建立了規劃計劃信息管理系統，并逐步推廣應用，提高了工作效率。通過大量的工作實踐，培養和鍛煉了水利規劃計劃隊伍，使之成為水利戰線上一支作風頑強、敢于吃苦、能打硬仗的高素質隊伍。

　 回顧五年來的水利規劃計劃工作，在取得成績的同時，重點是按照可持續發展水利的理念，在規劃計劃工作中不斷理清思路，融入新的觀念。概括起來，主要有 5 種觀念。一是水利是社會公共服務的觀念。充分認識到水利是國民經濟的基礎設施，以公益性為主，在社會主義市場經濟中屬于公共物品，是政府提供公共服務的重要領域。二是資源管理的觀念。過去重工程建設輕資源管理，現在更加認識到水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，認識到水資源和水環境承載能力是決定經濟社會可持續發展的重要控制性因素，必須從規劃計劃上為加強水資源管理奠定基礎。三是系統的觀念。在規劃編制、項目論證和投資安排過程中，認真研究河流的自然系統與人類社會系統的相互作用，統籌考慮水利規劃和工程各目標之間的平衡與協調，充分發揮水利的經濟效益、社會效益和生態效益。四是市場經濟的觀念。在水利項目論證中充分考慮項目的建設管理體制、資金籌措、水價電價機制、市場容量、運營管理等方面因素，不斷適應社會主義市場經濟的改革要求；在投資管理中注重優化投資結構，提高投資綜合效益，保證投資安全。五是改革與創新的觀念。要把先進的體制機制、科學的治水理念和現代的科技方法體現在規劃、項目論證和投資計劃安排中，通過體制改革、水利信息化和科技創新提高水行政管理和公共服務能力，努力提升水利現代化水平。

　 二、”十一五”水利規劃計劃工作面臨的形勢與任務

　 ”十五”期間我國水利發展取得了巨大成就，水利基礎設施建設上升到一個新的水平。但與我國十分復雜的江河自然狀況、分布極不均衡的水土資源狀況、不相匹配的水資源分布與經濟社會發展布局狀況相比，水利發展的任務依然是長期的、艱巨的和復雜的。尤其按照科學發展觀的要求分析我們面對的形勢，會發現水利發展中仍然面臨著一些嚴峻的現實，或是一些明顯的反差和不平衡，要求我們必須認真加以對待。

　 第一，98 大水以來我們雖然實施了大規模、高強度的水利基礎設施建設，但是水資源短缺、水環境惡化、生態惡化的趨勢并沒有根本遏制。根據全國水資源調查評價的最新成果，我國的供水能力已經超出目前全國年供水量的 15%，但是依然面臨水資源日益短缺的嚴峻局面。我國主要經濟區黃河、淮河、海河流域近 20 年降水減少 6%到 10%，但地表水資源量減少 15%到 41%，說明大規模的經濟發展已經在不同程度上改變了降雨與水資源的轉換規律，部分北方流域的水資源短缺已從周期性短缺向絕對短缺轉變。水環境的惡化進一步加劇水資源的短缺，并威脅到人民群眾的生命健康。我國的水功能區僅有 56%達標，開發利用區的達標率不足 40%，南方的一些水資源豐沛的省由于水質惡化不得不進行永久的或臨時的跨流域調水。水資源短缺進一步導致過度開發，形成惡性循環，帶來的是生態災害。淮河流域、西北部分內陸河流、遼河和黃河流域水資源開發利用率均超過或接近 60%，海河

　流域高達 94%，遠遠超過流域允許的水資源開發利用極限，引發了湖泊和濕地萎縮、土地沙化、河道斷流等一系列生態環境問題。從最近完成的全國第二次遙感調查結果來看，全國水土流失仍然面廣量大，長江、黃河等大江大河中上游地區水土流失嚴重、生態惡化的趨勢尚未得到有效遏制。這種狀況遠不是僅僅依靠工程手段就可以解決的。

　 第二，我們雖然建設了一大批骨干水利工程，但是每年汛期仍然約有 1500 人因洪災死亡，農村仍然有 3 億多人喝不上清潔的水，灌溉設施的損壞率高達 40%以上。1998 年以來，全面系統地實施了大江大河防洪工程建設，抗御流域性洪水的能力大大加強。如在防御 2003年淮河洪水、2005 年珠江流域西江洪水、渭河洪水和遼河洪水中，都最大限度地減輕了洪澇災害損失。然而，每年汛期仍然約有 1500 人因洪災死亡，特別是中小河流洪水和山洪災害導致人員傷亡較大。”十五”期間，我們建設了不少的水源和調水工程，全國供水能力提高270 億立方米。但是，據最近開展的農村飲水現狀調查，全國農村還有 3.2 億人飲水不安全。灌區工程老化失修嚴重，全國 402 處大型灌區中，骨干建筑物損壞率近 40%，全國大型泵站中近 80%嚴重老化。這里提出一個問題，就是今后水利投資邊際效益最大的領域在哪里。隨著國家新的大中型水利水電工程土地征用和移民補償條例的出臺，隨著國家和社會越來越重視工程的生態補償問題，大中型水利水電工程的移民和生態成本會越來越高，建設越來越困難。與此相反，飲水安全工程、病險水庫加固工程、灌區和泵站改造工程、中小河流治理工程等中小水利工程，移民和生態成本小，但社會和經濟效益大，符合新農村建設的政策取向。所以，今后規劃計劃工作不能僅盯住大中型水利工程，更要重視中小水利工程，不斷改進工作方法，適應新的形勢，使水利建設真正造福于最廣大的人民群眾。

　 第三，我們雖然取得了水利發展的矚目成就，但是仍要承受著快速的經濟增長、人口膨脹、城市化進程、國家產業布局對水資源和水環境的沉重壓力。為了實現全面建設小康社會的宏偉目標，今后 15 年國家經濟增長必然保持強勁的動力。雖然中央反復強調要轉變經濟增長方式，建設資源節約型和環境友好型社會，但我國經濟總量規模大，城市化進程速度快，加上人口的自然增長，必將帶來用水的增長和相應廢污水排放量的增加，水資源供需矛盾會進一步加劇，對供水、防洪、水污染防治和生態保護帶來更大壓力。面對如此大規模的經濟社會快速發展，如何以水資源和水環境的承載能力約束社會經濟行為，維系河流健康，以水資源可持續利用支撐經濟社會可持續發展，是我們今后面對的重大課題。從國家區域發展戰略來看，在一些水資源承載能力原本比較低的區域，比如西北地區，將會建成規模巨大的能源基地以及相關聯的上下游產業鏈，不僅對水資源供給提出嚴峻挑戰，同時對維護區域的生態系統也提出嚴峻挑戰。水利如何既能保障國家經濟戰略的順利實施，又能保護區域的生態健康可持續，是我們面對的嚴峻現實。

　 第四，我們雖然保持了連續 7 年的投資高峰期，但是卻面對著國家經濟宏觀調控、財政政策調整，水利投資下降、建設進度下滑的緊張趨勢。1998 年以后，水利出現了連續 7 年的投資高峰期，迎來了水利歷史上最好的發展時期。但是，隨著國家財政政策由積極轉為穩健，國債規模逐漸減少，中央水利投資規模明顯下降。繼 2005 年水利國債投資減少 62 億元之后，今年中央水利建設投資估計在 210 億元左右，比 2005 年將進一步減少 60 多億元。中央經濟工作會議提出，要保持宏觀經濟政策的連續性和穩定性，著力推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變，著力提高經濟增長的質量和效益。未來一個時期，國家將進一步控制固定資產投資增長，一些中央和地方水利項目的建設可能受到影響。然而，保證南水北調、治淮等一批重大在建水利工程的順利實施，保證新農村建設中水利基礎設施的投入力度，保證西部大開發戰略中對西部地區水利發展的支持，保證”十一五”期間各地區重大水利項目的開工建設，總之，保證經濟社會可持續發展對水利的需求，要求我們必須認真研究水利投資下滑問題。要想方設法開拓投資渠道，穩定全國水利投資規模，保障水利健康發展和對經濟社會發展的有力支撐。

　第五，我們雖然在提高規劃計劃管理水平上花費了許多心血，也取得了一定成績，但是規劃計劃管理仍然面對著審計中暴露的種種問題。應該說”十五”期間水利規劃計劃工作在制度建設、依法行政、規范管理等方面成績是巨大的，也得到了審計、稽察部門的充分肯定。但是，從幾年來審計、稽察中反映出的一些問題來看，規劃計劃工作還存在一些薄弱環節。比如，項目前期工作質量不高，設計深度得不到保證，重大設計變更時有發生的問題；前期經費使用和審批程序不規范的問題；一些單位擅自調整投資計劃，擠占、挪用建設資金，甚至出現虛設項目、故意擴大概算規模、套取中央投資的問題；有些地方投資不落實，導致了”半拉子”工程，影響水利建設項目效益的問題等。這些問題的存在，反映出我們的管理體制還有漏洞，責任心還不強，管理還不嚴，影響了水利在社會上的形象，影響了政府的形象，是我們必須認真加以解決的。

　 面對水利發展現實中的這些反差和工作中的不平衡，規劃計劃工作應當進一步調整工作思路，善于抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，認真研究對策。當前和今后一個時期，規劃計劃工作必須把握好以下幾個重點。

　 第一，規劃計劃工作必須更加重視水利發展方式的轉變。水利在發展過程中始終面對兩個方面的重大挑戰。一是要不斷滿足經濟社會發展對防洪、供水、發電、灌溉等需求；二是要維系我國水資源基本的承載能力，維系河流的健康，保證水資源的可持續利用，支撐國家經濟社會的可持續發展。應對第一種挑戰，我們主要靠建設大量的水利水電工程，這是一種水利發展方式，這種水利發展方式有力支撐了我國過去 50 多年大規模的經濟建設和社會發展。但是經濟社會發展到今天，我們面對的問題已經從簡單滿足經濟發展到滿足經濟社會可持續發展，大規模、快速的經濟增長已經使水資源短缺、水環境惡化、生態災害成為我們面對的主要挑戰。產生這些問題的原因已不簡單是水利供給能力不足，而是不合理的經濟增長方式。解決經濟增長方式轉變的主要措施，中央提出要靠產業結構優化升級、提升自主創新能力、建設資源節約型和環境友好型社會。因此，應對水利面臨的第二種挑戰，已不能僅僅靠延續過去的水利發展方式，建設更多的水利工程，更重要的是轉變水利發展方式，按照科學發展觀的要求，把建設節水型社會作為解決我國在新的發展時期水資源問題的根本措施。因此，水利規劃計劃工作要適應和推動水利發展方式轉變，具體地講就是按照汪恕誠部長所指出的那樣，在洪水管理中要更加重視給洪水以出路；在水資源開發利用中更加重視節水型社會建設；在水資源保護中更加重視維系河流健康的基本生態條件；在水土保持和生態保護中更加重視大自然的自我修復能力。通過科學的規劃計劃，提高水利的社會管理能力，約束經濟社會活動對水的侵害，保障水資源的可持續利用。

　 第二， 規劃計劃工作必須更加重視提高水利發展的綜合效益。在水利投資有限的前提下，規劃計劃工作要始終把握好投資的重點領域，最大程度地發揮水利發展的綜合效益。在連續 7 年維持投資高峰、7 年投資總量達到 5000 億元左右、水利基礎設施跨上一個臺階之后，我們面臨水利投資的緊縮。因此，在水利投資嚴重短缺的狀況下，規劃計劃工作要更加重視通過科學合理的投資安排，提升水利發展的綜合效益。這里有兩個問題要注意。一是從經濟學的角度講，投資要選擇邊際成本小的領域，獲取較大的邊際效益。過去興建水利樞紐工程，征地移民補償標準比較低，用于保護生態環境的費用考慮較少，因此，相對的成本比較低。據分析，在上世紀 90 年代，興建防洪水庫的成本每立方米庫容僅為 0.29 元。而現階段，隨著對移民安置、征地補償、生態環境保護等問題的越來越重視，建設大型水利樞紐工程的邊際成本越來越高，建設難度越來越大，綜合效益相對降低。二是要分析和重視社會對效益的價值取向。科學發展觀提出要堅持以人為本，堅持人與自然和諧，堅持城鄉和區域統籌，因此，水利發展的綜合價值取向也發生了變化，比如，解決農村飲水安全問題成為水利工作的首要任務，就反映了以人為本的價值觀。因此，今后要更加重視通過科學合理的規劃計劃工作，提高水利發展的綜合效益。首先，要從管理要效益，通過促進制度建設、社會管

　理和深化改革，最大程度地發揮水利的經濟效益、社會效益和生態效益，最大限度地減輕洪旱損失和水污染損失。其次，要從鞏固提高要效益，針對現有水利基礎設施存在的老化失修問題，加大除險加固和續建配套力度，不斷提高已有工程的綜合利用能力，以較少的投入獲取較大的效益。第三，要從重點領域要效益，針對保障飲水安全、防洪安全、糧食安全等事關國家和群眾根本利益、影響范圍廣、綜合效益特別是社會效益大的重要領域，加大投入，促進發展，力爭取得更大的成效。

　 第三，規劃計劃工作必須更加重視生態脆弱流域和區域的水利發展。提出這個問題有兩個前提。一是當前我國嚴峻的生態環境形勢，尤其是生態脆弱的流域和區域，水資源和水環境承載能力低，在經濟快速發展過程中已經顯現生態惡化的趨勢，比如黑河流域、塔里木河流域、渭河流域、石羊河流域等。二是由于我國水資源和其他資源空間分布失衡，國家的一些重大經濟布局不可避免地還要布置在生態脆弱的流域和區域，比如西北地區的能源基地建設。因此，必須在水利規劃計劃中更加重視生態脆弱流域和區域的水利發展，處理好開發與保護的關系，把人與自然和諧相處的理念付諸到行動中去。一是要強化生態脆弱流域和區域的水資源統一管理。塔里木河、黑河流域綜合治理的實踐給我們一個重要啟示，那就是編制好流域、區域綜合規劃和水資源綜合規劃，實行嚴格的水量分配、總量控制和水資源保護制度，進行水資源統一管理。二是充分發揮投資計劃的宏觀調控作用，對一些社會和生態效益明顯的水利項目要積極支持，對一些雖然有較好的經濟效益，但對生態環境影響較大的項目要嚴格控制。三是對于絕對缺水的流域和地區，要實行適度的跨流域調水，提高生態脆弱流域和地區的水資源承載能力。此外，還要研究和建立生態建設補償機制。經濟發展必須充分考慮資源和生態環境成本，逐步建立受益區生態建設補償機制，提供政策支持和穩定的資金渠道，促進重點流域和區域的生態修復。

　 第四， 規劃計劃工作必須更加重視如何保持穩定的水利投資。由于我國氣候、地理和水資源條件的復雜性和經濟快速發展的要求，水利建設在一個長期過程中始終是一項艱巨的任務。所以，編制水利發展”十一五”規劃時各省（自治區、直轄市）都提出了未來五年的投資規模。據初步匯總平衡，”十一五”期間，含南水北調工程全國水利投資規模大約為 4628億元，其中需中央投資約為 2082 億元，比”十五”期間中央水利建設實際投資規模高 300～400 億元。面對較高的投資需求和投資下降的趨勢，必須認真研究，提出對策措施，努力保持穩定的水利投入。要重點加強以下幾方面工作：一是進一步強調水利在國家公共財政中的地位，在保持現有財政預算內投資規模的前提下，力爭在水利基金調整工作中有所突破，建立穩定的水利基金渠道，使中央和地方財政性投入保持在一個較高、穩定的水平。即使中央暫時不能出臺統一的政策，各省也要加大水資源費的征收范圍和力度，統籌用于水資源管理和水利建設。二是牢牢抓住中央倡導建設社會主義新農村、以工業帶動農業、城市支持農村的大好機遇，學習云南、重慶、寧夏、山東的水利融資經驗，創新機制，開創城市和工業對水利投資的新渠道。三是充分發揮市場機制作用，對具有較強的經濟效益、具有一定還貸能力、自身能夠良性運營的工程，要積極吸納社會投資，擴大市場融資的規模。四是充分發揮農民投身農田水利建設的積極性，采取政府規劃、財政補貼、以獎代補、群眾投勞的方式，加大農田水利的投入力度。

　 三、切實做好”十一五”水利規劃計劃工作

　 黨的十六屆五中全會對”十一五”期間我國經濟社會發展作出了全面部署，全國水利廳局長會議明確了”十一五”水利工作的指導思想、目標和任務。我們要認清形勢，加倍努力，做好”十一五”水利規劃計劃工作。

　 （一）認真學習和深刻領會黨的十六屆五中全會精神

　 堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，是十六屆五中全會精神的核心，是《建議》最鮮明的特點，體現了發展理念、發展模式的新變化。《建議》在指導思想中強調，發展必

　須是科學發展，要堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，落實五個統籌；在 6 條原則和 7 大目標中，除了第一條原則和第一個目標強調了 GDP 的增長外，其余強調的都是社會和諧、統籌發展、自主創新、資源節約、環境友好。科學發展觀的基本價值取向即是從過去追求單一的經濟增長，轉向經濟社會全面、協調、可持續發展，尤其是”五個統籌”的發展要求，揭示出我國現階段發展中的五大矛盾，而解決矛盾的重點領域，是農村，是欠發達地區，是社會發展領域，是生態環境的保護，是國際市場的開發。學習貫徹五中全會精神，就是要深刻領會科學發展觀的精神實質，用以指導水利規劃計劃工作，在安排水利公共資源的過程中，堅持以人為本，更加關注與人民群眾切身利益密切相關的水問題；在水資源的開發利用中，堅持人與自然和諧相處，更加重視水資源和水環境承載能力；在水利事業的發展中，更加注重加強水利的社會管理，促進經濟結構調整和增長方式的轉變，實現水資源的可持續利用。

　 （二）認真研究”十一五”水利規劃計劃工作的重點領域

　 按照科學發展觀的要求，”十一五”水利規劃計劃工作要統籌兼顧、突出重點，做好以下幾個重點領域的工作。

　 一是涉及人民群眾生命財產安全的領域。堅持以人為本是科學發展觀的核心，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題關系到構建社會主義和諧社會的大局。水利工作要貫徹和落實科學發展觀，要把切實保障人民群眾生命安全和健康作為首要目標，重點解決關系人民群眾切身利益的防洪安全和飲水安全問題，推進社會主義和諧社會建設。”十一五”期間，在防洪安全方面，加快以治淮為重點的防洪工程建設，繼續加強大江大河干流和重要支流堤防、城市和重要經濟區河段堤防、重要海堤的建設；加強使用頻率較高、對防洪安全起關鍵作用的重點蓄滯洪區建設；加強中小河流治理和山地災害防治；加強病險水庫除險加固；加強防洪非工程措施建設，保障人民群眾生命財產安全。在飲水安全方面，重點解決農村高氟水、高砷水、苦咸水地區以及血吸蟲病區群眾飲水不安全的問題；著重加強城市飲用水源地的保護，提高主要供水水源地水質達標率。

　 二是促進社會主義新農村建設的領域。建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，新農村就是要實現生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。中央農村工作會議進一步強調要把國家建設資金的投入更多地轉向農村，切實加強農村基礎設施建設。農村水利發展是新農村建設的重要內容，因此，要進一步加強農村水利基礎設施建設，為推進城鄉統籌發展、建設現代農業、發展農村公共事業服好務。水利要為社會主義新農村建設提供重要支撐，規劃計劃要先行，要突出抓好以下幾項重點工作：在規劃方面，抓緊編制農村飲水安全規劃、大型灌區節水改造規劃、大型泵站更新改造規劃、蓄滯洪區建設規劃等，為保障農村防洪安全、飲水安全、糧食安全打好規劃基礎。在投資重點上，優先解決 1億農村群眾飲水不安全的問題，加快大型灌區節水改造和配套建設，實施中部地區低洼地排澇工程，發展節水灌溉和雨水集蓄，加強中低產田改造，發展農村水電，提高農業綜合生產能力和防災減災能力。在投資管理上，積極爭取財政資金的投入，同時制定和完善各種政策，鼓勵和引導社會資金投資農村水利工程。

　 三是服務于國家重大經濟戰略布局的領域。為促進經濟社會更快更好的發展，國家先后實施了西部大開發戰略、振興東北地區等老工業基地戰略、中部崛起戰略、扶貧戰略、能源戰略、糧食安全戰略等一系列重大經濟發展戰略。水利工作要服務于國家和區域重大經濟戰略布局，規劃計劃工作要努力適應經濟發展戰略對水利的需求，加強水利規劃編制和重大項目前期論證，保障國家實施重大發展戰略的防洪安全、供水安全。比如，對國家糧食安全戰略，要重點保障糧食主產區的大型灌區改造，充分利用一些地區水土資源匹配好的有利條件，加強灌區建設。對國家西北地區能源戰略，要在整體上提高西北水資源承載能力上下功夫，加快南水北調西線一期工程前期工作，實施重點缺水地區水資源配置工程，同時嚴格水資源

　管理和加強節水型社會建設，保障水資源的可持續利用。對振興東北等老工業基地戰略，以城市防洪、供水和農業灌溉為重點，重點加強松遼流域水資源合理配置，實行區域間水資源合理調配，加強松花江水資源保護和重要城市的防洪建設。總之，水利要為國家重大區域和產業戰略布局服務，規劃計劃必須扎實做好工作，在為國家重大產業和區域發展戰略提供防洪和供水安全的同時，也要保護好相關流域和區域的生態安全，促進水資源的可持續利用。

　 四是促進水資源節約和保障生態安全的領域。五中全會把建設資源節約型、環境友好型社會作為全面建設小康社會的重要目標和任務之一。規劃計劃工作要高度重視水資源的節約和保護，高度重視生態環境問題，把節約水資源、保護生態環境作為貫徹落實科學發展觀、實踐可持續發展治水思路的重要工作任務。運用規劃計劃工作手段，努力推動節水型社會建設，組織做好全國節水型社會建設規劃，支持節水型社會建設試點和管理制度的創新。要高度重視水利工程對生態環境的影響，在項目前期工作中，科學分析工程可能帶來的生態問題，并提出有效的生態保護措施；嚴把新項目審批關，妥善解決好工程建設中的生態保護、移民安置和征地補償等問題；積極開展重點已建工程生態環境影響的評估。加強生態脆弱區的生態修復和保護，正確處理經濟發展與人口資源環境的關系，突出人與自然和諧相處的理念，進一步加快生態問題嚴重流域綜合治理規劃的編制工作。加快中西部重點地區水土流失治理和塔里木河、黑河、石羊河等生態脆弱河流生態治理，工程措施與非工程措施結合，國家投入與政策引導相結合，逐步扭轉我國與水相關的生態惡化的趨勢。

　 五是拓寬水利社會管理的領域。按照依法行政的要求，通過管理體制的改革不斷提升水利社會管理水平，規范和約束社會行為，促進水資源的可持續利用。”十一五”水利規劃計劃工作，首先，要促進水利三大管理制度的建立。一是在水資源綜合規劃基礎上，制定國家主要江河尤其是北方河流的水量分配方案，建立國家水權分配制度；二是在水功能區劃的基礎上，合理確定河流納污能力，建立排污總量控制制度；三是在防洪規劃的基礎上，建立洪水風險管理制度，提高社會公眾的洪水風險意識，規范人類自身涉水行為，提高全社會防洪減災能力。”十一五”期間還要全面開展流域綜合規劃修編工作，按照科學發展觀和可持續發展水利的要求，把維系河流健康作為流域綜合規劃編制的一條主線。在全面規劃流域水資源的開發、利用、配置、節約、保護和綜合治理的同時，強化規劃的社會管理內容，充分發揮規劃在規范和約束社會行為方面的作用，全力提升規劃的社會管理功能，使規劃不僅成為項目立項審批的依據，也要成為政府水行政管理的準則。此外，要進一步完善水利規劃體系，減少規劃層次和規劃之間的重疊和交叉，強化水利規劃的法律地位，使水利規劃更具有戰略性、系統性、指導性和可操作性，成為水利發展和改革的藍圖和依據。

　（三）全面提升規劃計劃管理能力和水平

　 為提高規劃計劃工作的管理能力和水平，要重點抓好三件事。第一要抓好學習。要認真學習和深刻領會科學發展觀和構建社會主義和諧社會提出的時代背景、深刻內涵和精神實質，以及對規劃計劃工作的新要求；認真學習黨的方針政策，學習部黨組的治水新思路，深刻領會中央新時期水利工作方針和部黨組治水新思路提出的時代背景、發展階段和主要內容；認真學習行政管理理論和專業理論知識，不斷提高業務本領。第二要抓好能力建設。要在規劃計劃工作中不斷提高五種能力：一是把握宏觀、綜合分析的能力，準確把握國家宏觀經濟社會形勢，科學地預測國家發展對水利的需求，合理確定水利的發展方向和主要任務，保障水利與經濟社會的協調發展。二是掌握政策、依法行政的能力，認真學習和掌握國家的方針政策和法律法規，善于把握政策，抓住機遇，促進水利的健康發展；依靠法規，規范管理，提高規劃計劃依法行政的能力。三是善抓重點、統籌協調的能力，善于對重大水利問題進行思考，抓住主要矛盾，找準關鍵環節，促進全面發展；善于處理部門之間、地區之間的矛盾和問題，整合各方力量，形成合力，推動協調發展。四是結合實際、貫徹落實的能力，熟悉業務，掌握規律，善于利用規劃計劃工作手段，把國家政策、部黨組的治水思路變成推

　動各項水利工作的具體行動，深入實際，狠抓落實。五是善于吸納、敢于創新的能力，要全面掌握政治理論和業務知識，尤其是掌握法律和政策，不斷拓展知識領域，吸納國內外水利發展的先進理念和經驗，堅持與時俱進，不斷開拓創新工作思路、工作方式和管理手段。第三要抓好制度建設。進一步完善規劃計劃管理制度，明確事權，完善程序，落實責任，規范行為，加強管理，努力糾正審計中暴露出的各種規劃計劃違規行為，進一步提高水利規劃計劃工作依法行政的水平。

　 同志們，新的五年規劃目標和任務已經明確，我們面臨艱巨的任務和重大的責任。只要我們牢固樹立和貫徹科學發展觀，堅持可持續發展治水思路，按照部黨組的總體部署，開拓進取，扎實工作，就一定能取得水利規劃計劃工作的新成就，為水利發展與改革做出更大的貢獻！

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