摘 要 當前，我國農民工市民化存在諸多制度障礙，其中城鄉分割的二元戶籍制度是關鍵性制度障礙，由戶籍制度衍生出的關系農民工生存和發展的教育制度、住房制度、社會保障制度、就業制度等也都是阻礙農民工市民化的重要制度障礙。只有對相關制度進行改革和創新才能使農民工順利地市民化，以加快我國城市化進程。

關鍵詞 農民工 市民化 制度障礙

作者簡介：尹玉、葛少虎，電子科技大學政治與公共管理學院2011級碩士研究生，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D922.5文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）08-042-02

目前進城務工農民規模龐大，農民工對加快我國城市化進程具有重要推動作用。一方面他們對城市的建設和發展做出了重要貢獻，另一方面這部分規模龐大的農村人口能夠市民化對加快我國城市化進程具有重要的貢獻。然而農民工在城市中卻面臨著一系列的制度排斥，這成為農民工順利市民化的巨大障礙。進行制度改革和創新，保障有效的制度供給，是化解農民工市民化制度障礙的必要條件。

一、農民工市民化現狀分析

農民工市民化是指農民工的社會身份由農民轉化為市民，以從事非農產業取得工資收入，并且享受與市民同等的社會保障和福利，其自身素質提高以及生活方式城市化等現象。目前，我國農民工市民化發展速度緩慢，還存在很多問題。

（一）農民工生存質量低

“農民工雖然生活和工作在城市，但其社會地位、經濟收入和生活質量都與市民存在很大差距。農民工在城市居住‘孤島化’，社會心理‘內卷化’，社會生活和交往‘村落化’，他們沒有完全融入城市。從城市化的角度，中國農民工處在半城市化狀態。從總體上，我國農民工市民化水平低、速度慢、環境復雜。”豍

首先，從就業狀況來看，其職業選擇一般只能是非正規就業市場職業，職業流動性及風險較高，工資待遇低，且無法受到相應的社會保障。據調查，農民工每天的工作時間遠遠長于勞動法規定的法定勞動時間，干的是最苦、最累、最臟、最險、最重的活，吃住卻極為儉樸甚至粗陋，大多數農民工都有工資被克扣、拖欠的經歷。其次，從生活質量來看，農民工生活質量偏低與市民生活質量差距大。農民工勞動時間長勞動強度大，缺乏娛樂文化生活，文化素質無法得到提升。農民工一般居住于工棚，租住房以及城鄉結合部的危房中等。再次，從享受社會福利待遇方面來看。絕大部分農民工不僅沒有享受到五險一金的待遇，甚至連最基本的工傷保險也沒有。在下一代的發展方面，大部分農民工子女進入城市只能就讀于農民工子弟校，有資格卻無條件進入價格昂貴的私立學校。

（二）農民工市民化進程緩慢

我國進城務工人數逐年增加，“從2003年的0.9億到目前的2億多，”豎但這個群體大部分仍然以流動人口的形態存在，“雖然2011年中國城鎮化率已經達51.27%，但是城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有35%。”豏即使一部分農民工在職業、社會意識以及行為方式等方面完成了從農民工到市民的轉換，但是其戶口難以從農業戶口轉為非農業戶口，在身份上缺少認可。

“當前影響和制約農民工市民化的二元經濟社會制度及制度安排猶存，對農民工的種種不公正已經是不爭的現實，這足以說明，促進農民工市民化的制度供給不足。”豐長期以來我國實行城鄉分割的二元戶籍制度，以及由此衍生出的就業、教育、醫療等社會保障制度。農民工其戶籍屬于農村，理所當然無法享受市民所擁有的一切福利。

總的來說，“由于戶籍制度、就業制度、社會保障等種種制度安排，將他們真正排斥在了城市體系之外，使得他們融入城市社會的主觀愿望、過高期望與城市體系對他們客觀排斥之間的反差，事實上形成了一道巨大的鴻溝，使得他們的市民化進程受阻。”豑

二、農民工市民化制度障礙分析

農民工市民化是一個長期的過程，這個過程包括退出農村以及進入城市。順利地進入城市是農民工市民化的關鍵環節。然而，進入城市存在重重障礙，其中現行的城鄉二元分割制度是主要障礙。其中，戶籍制度是根源制度障礙，就業、住房以及社會保障制度是生存制度障礙，教育制度是發展制度障礙。

（一）戶籍制度障礙

戶籍制度是我國相關機關對人口基本信息就行登記統計以對人口進行管理的制度，這種制度基于自由遷徙的原則。然而目前我國現行的戶籍制度是在計劃經濟體制下建立的“控制性”的二元戶籍制度。因此，“戶籍制度人為地把城鄉人口劃分為兩大類，使兩者成為極不平等且很難逾越的兩大社會階層，強化了二元社會結構，阻礙了農村人口由農村向城市的自由流動，把農村人口禁錮于鄉村土地之上，拒之于城市大門之外，即使是已進城多年并改變了職業和居住地的農民工仍然被排斥在城市居民權利之外。”豒使得農民工被排斥于城市的社會系統之外，無法立足于城市，最終只有選擇回到農村。

（二）生存制度障礙

農民立足于農村有土地作為生存的保障，想要立足于城市就必須解決就業、住房這兩大滿足基本生存需要的問題。養老、醫療等其它社會保障制度也是農民工生存制度的重要組成部分。生存制度的好壞是能否增強農民工市民化意愿的重要制度因素。然而，目前，我國有關農民工在城市中的生存制度依然有待改善。

1.就業制度障礙

2006年國務院頒布了《關于解決農民工問題的若干意見》其中提出建立城鄉統一、平等的就業市場。但在實踐中，由于制度慣性的存在，農民工和市民就業不平等的現象仍然嚴峻。目前，大多數農民工仍然多就業于環境惡劣、待遇差的下層勞動力市場；在勞動的過程中相應的勞動權益得不到維護，拖欠農民工工資的現象時有發生，且缺乏維權渠道；與市民相比“同工不同酬”的現象十分嚴重，而且農民工無就業的相關保障。就業制度障礙導致農民工收入無法提高，使得農民工無法在城市中生存，這成為阻礙農民工市民化的最重要的現實因素。

2.住房制度障礙

大多數進城農民工在城市根本買不起房，由于制度的限制，也難以享受所在務工城市的廉租房、經濟適用房等。所以，大量農民工只得居住在集體工棚或城鄉結合部的廢舊住房、臨時搭建房、地下室等，這些地方居住面積小、環境差、生活設施不完善、且存在安全隱患。另外，城市不允許簡易住房的存在，加大了農民工的居住成本。住無所居，導致農民工在城市掙錢，回家建房，一方面致使耕地流失嚴重，另一面從根本上阻礙了農民工市民化。

3.社會保障制度障礙

據調查，我國農民工在城市參保意愿和參保率都很低，而且還存在已參保農民工退保率高的現象。加之農民工工作流動性大，我國社會保障地域差距的存在，導致農民工利益受到損害。另外，我國實行二元的社會保障制度，農民工難以享受所在城市的與市民平等的社會保障待遇，加大了農民工進城的成本。加之農民長期以來以土地養老，養兒防老觀念的存在，以及城市就業的高風險收入的不穩定性等，使得農民不愿意舍棄農村的土地，完成市民化的第一步即從農村退出。“由于農民工社會保障的缺失，導致這一群體在城市生活缺少必要的安全感。除了城市就業風險大外，害怕失業后生活沒有保障又是農民工市民化進程中的一大顧慮。”豓

（三）發展制度障礙

在農民工市民化發展制度障礙中，教育制度障礙是最主要的發展制度障礙。因為，讓子女接受更好的教育，是加大農民工市民化意愿的一個重要動力。然而，在現實情況中，由于戶籍制度、教育政策等的限制，導致目前我國農村大量留守兒童的存在，以及城市中打工子弟學校的出現，這些都帶來了一定的社會問題。我國實行中央負責，地方分級管理的教育制度，對流動地農民工子女接受教育帶來了很多不便。在基礎教育中，城市中的幼兒園收費高、教育資源不足等甚至困擾本地市民的問題從客觀上將農民工子女拒之門外；在義務教育階段，實行就近入學制度，高昂的建校費等，讓農民工選擇讓子女留守在農村入學；以及學生必須回戶籍所在地參加中高考的制度，給農民工帶來了進入城市的諸多難題。

三、農民工市民化制度創新

為加快農民工市民化必須為農民工市民化提供制度保障，解除其在制度上的障礙。其中最重要的就是改革現行的二元戶籍制度，從根源上解除農民工市民化的制度障礙，并對農民工在城市中的生存和發展提供制度保障，如就業、住房、教育制度保障等。

（一）改革戶籍制度并完善改革配套措施

現行的戶籍制度是阻礙農民工市民化的根源性制度障礙，必須對其進行改革和創新。戶籍制度自誕生以來是為了對人口進行登記管理，我國在計劃經濟體制下形成了城鄉二元的戶籍管理制度。在市場經濟條件下，為了便于人力資源的合理流動，應該進一步深化戶籍制度改革，使戶籍制度回歸其本來的功能。首先，應該取消與戶籍制度相關聯的利益安排。“剝離嵌入其中的各種經濟社會福利是戶籍制度改革的關鍵。”豔另外，建立新型的人口登記管理模式。以居住地劃分農村人口與城市人口，以職業劃分農民與非農民，而不是一味的采取傳統的二元人口管理模式。最后，完善戶籍制度改革的配套措施。即戶口與社會保障利益相分離，進一步實現社會保障制度、教育制度等的一元化。“進城農民工需要的并不是一紙簡單的身份認證，而是身份背后的權利共享、利益保障、文化融入、生活適應等一系列轉變。”豖

（二）創新農民工就業制度

增加農民工收入，使其在城市有支撐其生存的工作，是提高其市民化意愿和能力的關鍵所在，所以必須對農民工就業制度進行創新。面對目前勞動力市場的正規與非正規、高級與低級之分的現象，必須統一城鄉勞動力市場，并且有必要建立城鄉統一的勞動力市場與人才市場合一的人力資源市場。使城鄉人力資源信息對接，使農民工也享受到對等的用人信息。另外，必須建立健全農民工維權渠道和相應的法律，使農民工在權益受到侵害時能夠有法可依并且有門可訴。

（三）創新農民工市民化的其它制度

首先，在住房制度方面，農民工作為其工作所在地的勞動者，為當地建設出力，理應享受當地的經濟適用房，廉租房。一方面可以“運用政府支持、市場融資和農民工集資等多種手段大量建造經濟實用房”。豗另一方面，政府應加大廉租房建設，并讓符合條件的農民工租住。

其次，在社會保障方面，分層次進行保障，建立農民工全國統一賬戶信息。鑒于農民工的工作性質——風險大、流動性強，可以先把所有從事風險大的農民工由企業和農民分別承擔保費的形式統一納入工傷保險、大病醫療保險。另外，建立全國統一賬戶信息，使保險跟著人走的形式，以免農民工新到一個城市和單位又得重新開始繳納保費。

最后，在教育制度方面，實行“教育券”制度，使在義務教育階段的農民工子女在任何一個城市都可以享受與當地市民同等的義務教育。

總之，農民工市民化是一個長期的過程，也是我國市場經濟條件下的一個不可避免的趨勢。農民工市民化有利于加快我國城市化進程，也有利于我國城鄉協調發展，并最終解除城鄉二元現象。阻礙農民工市民化的主要因素是制度障礙，為了促進農民工市民化，必須對現行的相關制度進行改革和創新，為農民工市民化提供制度保障。

注釋：

馬桂萍.農民工市民化制度演進與創新.遼寧：遼寧師范大學.2008.

梁永郭.農民工市民化的困難與對策探析.云南社會主義學院學報.2012（5）.

郭晉暉，邵海鵬.兩會聚焦農民工市民化戶口本曾有67種不平等待遇.第一財經日報.2013-2-28.

任遠，鄔民樂.城市流動人口的社會融合：文獻述評.人口研究.2006（3）.

楊風.戶籍制度對農民工市民化的制約.蘭州學刊.2011（6）.

高君.農民工市民化進程中的就業和社會保障問題研究.社會科學輯刊.2008（3）.

歐陽靜.農民工市民化的住房制度限制.中國商界.2010（6）.

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