摘 要：法治是一個國家邁向文明的標志。隨著法治建設的不斷加強，政府法律顧問在政府依法行政中發揮的作用越來越大。在西方社會早已經建立了完善的政府法律顧問制度。而我國還處在新生兒階段，這些經驗對我國政府法律顧問制度有著很好的啟示作用，這些經驗啟示我們：在我國建立法律顧問制度，必須建立一個剛性的政府法律顧問制度，必須大力提升我國政府法律顧問的主體地位，必須統一政府法律顧問的服務范圍，必須完善任選機制、聘請大量的律師為政府服務。

關鍵詞：政府法律顧問依法行政

黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度。”這是推進國家法治體系和治理能力現代化的有效途徑和現實選擇。十八屆四中全會指出：各級政府必須在黨的領導下在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而政府法律顧問制度作為法治政府建設的分支系統，對于依法履行政府職能、深化行政執法體系改革、嚴格規范公正文明執法和監督行政權力行使都發揮了重大的作用。我國的政府法律顧問制度是在借鑒國外的成功經驗的基礎上結合本國的特色而逐步發展起來的。

一、西方政府法律顧問制度的經驗

政府法律顧問制度在西方資本主義國家已經有了較為完善的制度，政府法律顧問在英美國家稱為政府律師。在英美法系中英國和美國的政府律師制度是最具代表性的，這兩個國家都有著悠久的法律傳統和較為完善的政府律師制度。世界上許多發達的國家和地區都建立的較為完善的政府法律顧問制度，律師為政府提供法律服務，這對于政府在重大決策和具體事務的運作中發揮了很大的作用。本文以美國國家的政府律師制度為經驗進行闡釋。

（一）具有深厚的法治傳統

國外政府法律顧問制度最早可以追溯到美國建國時期，這一制度的產生和發展都有著清晰的歷史痕跡。1789年司法法案，在規定了聯邦法院體系設置的同時，就設置了Attorney Gerneral這個職位。這個職位的設立就為律師制度的發展奠定了基礎，直到1870年美國國內戰爭結束后，美國國會決定設立司法部，Attorney General 為司法部部長，而這個職位來源于英國。同時設立Solicitor General協助Attorney General 工作。這一制度隨著時代的進步不斷發展，為國外政府依法行政提供了有利的保障。國外政府法律制度是伴隨著美國的歷史發展不斷進步而完善的。從1789年Attorney General的誕生而不斷發展壯大。“據不完全統計，在美國現有28000多名政府律師服務于司法部、移民局、衛生局、環境保護曙、稅務總曙等部門。”[1]

（二）具有較高的法律地位

美國的政府法律顧問也都具有非常高的法律地位，較高的法律地位有助于工作的順利開展，而作為部門法律顧問最高首長的部門法律顧問，是由美國總統直接提名并經美國參議院表決通過的。一般政府法律顧問直接向部門首長提供法律意見，對一些業務項目官員給予法律指導。國外政府法律顧問地位獨立于所服務的行政機關，不受部門首長的領導，而是直接接受美國司法部的領導。可見地位之高。在美國所有部門的法律顧問都是聯邦法律委員會的組成成員，而聯邦法律委員會實際上是國外政府律師的最高領導機構。

（三）較為完備的組織體系

美國的政府律師主要是由兩部分構成分別服務不同的部門，1933年羅斯福發布6166行政命令，司法部和各部門律師實現了智能分離。一部分是司法部的律師人員，另一部分是政府各部分的法律顧問辦公室律師。從辦理事件內容劃分，司法部的律師人員主要負責處理所有聯邦刑事犯罪指控和大量的民事訴訟。而各部門律師只是負責部門內法律顧問的事務，在行政部門之外，部門律師一般不參與。從政治地位上劃分，司法部要高于各政府部門的法律顧問，它是美國最大的律師事務所，服務的唯一客戶就是聯邦政府，而政府各部分的法律顧問主要為本部門的法律工作負責。司法部的領導下，各部門法律顧問辦公室之間通過有效的溝通和協調，從而避免部門意見不一致和產生不必要的訴訟糾紛，節省法律資源，分工明確。

二、我國政府法律顧問制度實踐中的問題

我國政府法律顧問制度起源于上個世界80年代，從試點到逐步成熟的不同階段中都出現了不一樣的問題。于西方成熟的法律顧問制度相比，我國還處在新生兒階段。我國政府聘請法律顧問最早記錄為1985年山西省副省長聘請律師做法律顧問。[2]在1989年司法部發布了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》。從1985年至今也僅僅是不到30年的時間。在這么短的時間里進行摸索和成長，在此期間出現的問題也是理所當然的。但毋庸置疑，政府法律顧問制度在向著規范化、常態化、專業化的過程中逐漸的前行，任何事物在成長的過程中都會伴隨著“煩惱”。以下是我國政府法律顧問制度“成長的煩惱”主要體現在以下幾個方面。

（一）缺乏系統的法律思維

從古至今，我國在很長一段時間內，法律都處于很次要的位置，僅僅作為一種形式出現。從古至今，在國人的觀念中。官僚機構的話往往大于法律，出了事情第一時間的想法是找關系，靠花錢而不是尋求法律。這是一種傳統的并且具有嚴重封建意識的思維模式。通過國家法律制度不斷的健全和法律知識的廣泛普及，國人對法律有了比較深刻的認識和了解，但是不得不承認，我國的法律在真正用到的時候還是發揮了較小的作用，處在很薄弱的環節。國人普遍還是認為權力、金錢辦事手段要高于法律。這都是一些封建社會留下來的傳統辦事手段。要真正實現依法治國，這種現象就必須根除，習總書記在中央政治局第四次集體學習時強調，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。我國十八大規定，任何政府機關、組織或者個人都不得做出超越法律規定范圍之外的行為，法律在中國是高于一切行為準則。我們必須遵守法律，法律是最高的行為準則，要以法律為準繩而不是靠關系。

（二）法律顧問制度多趨于形式主義

黨的十八大三中全會《決定》和十一屆三中全會《關于全面深化改革偌干重大問題的決定》都具體要求要普遍建立法律顧問制度。伴隨著“依法行政，建設法治政府”的號召，各地政府都來陸續聘請了政府法律顧問，而有的地方政府只是把法律顧問當做個形象工程，做個樣子、作為擺設。實際行政決策時候不讓法律顧問參與。這就讓法律顧問處在于一個“顧而不問”的尷尬境地。這就可能導致律師對政府工作形成排斥態度。很多政府部門并沒有對政府法律顧問的參與程度做出合理的規定。法律顧問系統主要的工作范圍都比較邊緣化，比如接待領導人解決相關涉及法律的上訪事件等，并沒有起到真正的用武之地，還有很多政府出現了行政訴訟、上訪事件之后，才開始讓法律顧問介入，成為一種事后補救措施，政府法律顧問參與政府工作時候就會有很多顧慮，于真正的法律顧問作用相差甚遠。

（三）立法不統一

作為依法行政的主要制度，政府法律顧問制度在國家層面上并沒有統一的規范。降低了政府辦事的效率。我國法律對政府法律顧問制度并沒有統一的立法規定，這樣就導致了個地方對政府法律顧問制度的規定五花八門。在1989年12月出現了《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，但是并沒有引起各地區政府的積極響應，各地區發展程度也是有先有后。主要受到各地區經濟、政治的影響導致各地區出臺政府法律顧問相關工作的時間不同，如吉林省早在1999年6月份就建立的政府法律顧問團隊，在2006年國有企業制度改革時提交了《關于組織律師為國有企業改革提供法律服務的建議》等文件，得到了政府部門的充分肯定。與此同時也有部分地區政府法律顧問工作進度緩慢，如四川、山東等省份直到2014年才建立省級政府法律顧問制度。由于經濟發展速度和各種因素的影響，各省退出的規范文件時間和內容都不相同，政府也沒有出臺統一的政府法律顧問制度文件，使得我國政府法律顧問制度的規范文件難以一致。

三、西方經驗對中國的啟示

據不完全統計，到目前為止，大約有23500名律師受聘擔任各級政府部門的法律顧問，其占全國律師總數的占比已經接近英國。經過了大約30年的發展，我國政府法律顧問制度有了一定的進步，但是在實踐的過程中也暴露了許多問題。為加快我國政府法律顧問制度的建設，國家應該在制度上作出規定，需要建立剛性的政府法律顧問制度、提升主體地位、統一政府法律顧問的服務范圍、完善任選機制、調動法律顧問的積極性。使政府法律顧問制度更好地服務政府，為法治政府建設保駕護航。

（一）建立剛性的政府法律顧問制度

全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。也就是說在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內法規體系。把政府法律顧問制度納入依法治國的政體規劃中。明確規定各級政府必須建立法律顧問制度，將法律顧問合同的簽訂作為依法行政工作的考核標準。建立規范的政府法律顧問制度包括權力和義務、聘任制度、聯絡協調制度、政府會議制度、工作評價制度等制度，更好的為政府提供高效的法律服務，保證工作的依法進行。同時還應該注重規范法律顧問的工作模式、工作流程和行為準則，建立完善的考核標準和激勵制度，提高法律顧問的業務水平，為法治政府的建設提供有力的保障。改革必須在法律的框架內進行，要用法律的思維去解決改革中出現的問題。

（二）提升政府法律顧問的主體地位

法治政府的建設中最關鍵的就是政府法律顧問制度的建設，而政府法律顧問要真的發揮本身應該有的作用，必須提升政府法律顧問的主體地位，讓他們在政府工作中能真的說上話、意見能真的被采用。提升政府法律顧問地位是有效發揮律師的核心之舉。整個政府法律顧問工作中，政府始終都是決策者，行政權力直接影響了律師的專業知識的運用。要想政府法律顧問工作做的好，政府必須重視法律顧問的工作，確保律師的權力和地位得到體現。再者必須充分的尊重律師，加強與律師之間的合作溝通，增加彼此之間的信任和理解。最后必須加大政府法律顧問的參與力度，對政府依法行政過程中涉及的法律工作提供相應的法律服務。讓律師不僅僅只是為政府提供法律咨詢，而是讓律師多方位的參加到政府工作中去。

（三）明確政府法律顧問的權責

權責就是指權利和職責。我國的政府法律顧問服務范圍比較傳統，各地政府法律顧問的服務范圍并沒有統一的規定，沒有立法。也沒有一個組織領導政府法律顧問協同工作的部門或者機構。各地政府法律顧問服務范圍五花八門，不利于工作的開展。國家應根據省、市、縣、鄉的層級明確每級政府法律顧問的服務范圍。[3]依法治國”和“依法行政”不僅要求行政機關在行政管理過程中嚴格依照實體和程序法律作出行政行為，更要求行政機關明確其權力范圍和責任范圍。政府法律顧問可以在制度、流程、文本等方面有個標準，這樣就防止因政府法律顧問能力的不同造成的差異化。

我國政府法律顧問制度在借鑒國外成熟經驗的基礎上和我國市場化的調整下，政府法律顧問制度越來越完善，現行的政府法律顧問制度還有很大的提升空間，在以后大發展過程中會出現新的挑戰。我國政府法律顧問制度在實踐中成長和發展，依法行政是法治政府建設的關鍵，而政府法律顧問制度是依法行政的核心和難點所在。

參考文獻：

[1] 劉凌.政府法律顧問制度思考.使命與發展-第四屆西部律師發展論壇文集[D].2011.353

[2] 王進喜.程滔主編.政府律師.北京大學出版社.2007版.第48頁.

[3] 宋智敏.李虎子.全面推進政府法律顧問制度的構想[J]湖南工業大學學報：社會科學版，2015（1）

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