摘要:從現代財政的發展趨勢來看,轉移支付制度已成為分稅制財政體制的重要配套政策。建立規范的轉移支付制度是一項政策性和技術性很強的系統工程,不僅制度設計本身難度大,在實施過程中還會涉及中央與地方、地方各級政府之間各方利益的重要調整。文章就目前我國財政發展狀況進行分析,就改善我國轉移支付的原則、體制設計以及實施等方面的對策問題提出若干看法。
關鍵詞:轉移支付;因素法;財權;事權
一、我國財政轉移支付快速發展
自1994年我國實行分稅制以來,財政轉移支付政策工具的使用獲得了巨大進步。總體來看,主要表現在以下方面:一是中央對地方的轉移支付數額已有相當規模。從1994年我國實行分稅制財政管理體制以來,中央對地方的轉移支付數額逐步增大。二是轉移支付形式日趨多樣化。目前我國政府間轉移支付的形式已經多樣化,主要形式有:體制補助(或上解);專項補助;結算補助(或上解);稅收返還;公式化補助。三是省對省以下政府的轉移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治區把縣級轄區作為轉移支付的主體。四是轉移支付效用得以充分發揮。中央轉移支付資金分配主要面向財力相對薄弱的中西部地區。
二、現行財政轉移支付制度存在的問題
一是事權劃分不夠明確,財政支出范圍界限尚不夠清晰。二是財政轉移支付種類過多,轉移支付結構不盡合理。三是轉移支付的合理結構應根據中央政府政策目標的優先次序進行確定。四是轉移支付的政策導向尚不夠明確,有效轉移支付支出不足。五是財政轉移支付監督機制不夠健全,轉移支付資金的使用缺乏有效制約。六是轉移支付制度性的改革缺乏法律的支撐和約束。七是轉移支付的分配不規范,帶有相當大的隨意性。八是省以下財政轉移支付制度有待完善。
三、對完善我國轉移支付制度的建議
第一,準確界定轉移支付制度的政策目標。具體而言,即理順政府間財政關系、均衡地區間財力差距,使全國各地的居民平等地享有政府提供的各項公共服務。
第二,調整優化轉移支付模式。借鑒部分西方國家的經驗,逐步嘗試以縱向轉移支付為主,橫向轉移支付為輔的轉移支付模式。其中,縱向轉移支付側重于解決縱向財力不均衡問題和實現宏觀調控政策目標,以專項補助和特殊補助為主;橫向轉移支付側重于解決經濟落后地區財力不足的問題,以一般性轉移支付為主。
第三,歸并完善轉移支付方式。一般性轉移支付的調整方向:一是將與財力均等化政策目標不相適應的稅收返還并入一般性轉移支付。二是將種類繁多的體制補助、民族地區轉移支付、其他補助、原體制補助、稅費改革轉移支付、結算補助等項目逐步并入一般性轉移支付。專項轉移支付的調整方向:一是結合中央和地方事權的重新界定,除保留對地方的救災、扶貧、農業開發等特殊專項補助外,其余屬于地方事權的項目一律取消。二是明確專項設置的宏觀經濟調控職能和階段性,將需要永久保留的專項并入一般性轉移支付。三是合理選擇要求地方配套的專項,配套要求應充分體現政策引導意圖,并考慮地方財政的承受能力。
第四,合理劃分各級政府的事權與財權。應根據公共財政理論合理劃分各級政府的事權與財權。全國性的公共物品應由中央政府提供,地方性公共物品應由地方政府提供,并根據省、市、縣、鄉(鎮)的分級框架,實行層次化管理;對跨地區的具有“外部效應”的公共項目與工程,上級政府應在一定程度上介入和參與,并以法律形式確定各級政府的事權范圍。其中有些公共物品的外溢性極強,受益范圍并非僅局限于本區域,由多級財政共同承擔。加快財政轉移支付制度的立法工作,加快“費改稅”改革步伐。
第五,規范轉移支付的分配方法,用“因素法”替代“基數法”。根據因素來衡量各地的財政地位,以公式化的形式確定各地的轉移支付額,提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性,規范中央與地方之間的財政關系,避免討價還價現象,提高財政管理的科學化程度。
第六,注重轉移支付的管理機構、監督機制和法制化建設。首先,成立權威性的轉移支付管理機構。一是成立專家委員會,在預算規定的范圍內對地方政府支出行為和收入努力進行必要的監督。二是設在財政系統內部的執行機構。其次,建立財政轉移支付評價、監督和考核機制。一方面,設計一套科學合理的效益評價與考核指標,據此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核;另一方面,建立一套行之有效的監督制約體系,對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋,確保資金使用效益的最大化。再次,加強財政轉移支付制度的法制建設。政府間財政轉移支付要真正作為一種規范性的制度建立起來,必須遵從法制化的原則。
第七,規范省級以下政府財政轉移支付。中央政府對省級政府放權,讓其在經濟發展方面享有較大的自主權,省級政府應根據本省內部地區經濟發展的狀況,確定各地區是否應予以補助、給予補助的額度等具體事務。省以下財政轉移支付的設計,應在考慮本地實際情況的基礎上,盡量與中央對地方的轉移支付制度設計相協調,形成一個完整統一的財政轉移支付體系,實現財政管理體制基本框架在全國范圍內基本一致。均等化的轉移支付主要針對縣級轄區,尤其是貧困縣。中央政府將轉移支付的一個較大比例直接支付給縣級政府,這樣可以避免或減少省和市級政府的截留。
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(作者單位:軍事經濟學院研究生三隊)
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