摘要：要處理好政府間的財政關系，必須建立合理有效的轉移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現財政均等化。但是由于我國的轉移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現行的轉移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關鍵詞：轉移支付;問題;對策

中圖分類號：F8

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2011）06-0067-02

1 我國轉移支付制度現狀

1.1 轉移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉移支付制度主要由轉移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付。其中財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付，年終結算財力補助等。專項轉移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設支出、支農支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數返還及出口退稅基數返還。

(3)體制補助是固定數額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業單位劃轉補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業單位補助是由于企事業單位隸屬關系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉移支付數額已具相當規模

實行分稅制以來，中央對地方轉移支付的數額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉移支付的規模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉移支付2605億元，專項轉移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區，中央對中西部地區補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發展，轉移支付數額還會不斷增大。

1.3 轉移支付的效用得到了一定程度的發揮

為了支持民族地區發展，設立了民族地區轉移支付。此外中央還設立了農村稅費改革轉移支付，從而推動了農村稅費改革的順利進行。而且中央的轉移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區，2004年全部轉移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉移支付中，中西部占91％，專項轉移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區的經濟發展。

1.4 省以下政府轉移支付制度逐步形成

現在省以下轉移支付大多是把縣作為轉移支付的主體，資金主要來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。

2 我國轉移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉移支付是與傳統的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規范、科學的轉移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權劃分不清，轉移支付依據不明確

中央對地方轉移支付的數額及方向是依據二者之間的事權進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權范圍，造成了二者事權的重疊、模糊和遺漏。事權界定不清，財權也就界定不清，故而造成轉移支付的依據不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉移支付形式繁雜，結構不合理

我國處在經濟發展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設置轉移支付的辦法。如為了推進農村稅費改革順利進行而設立的農村稅費改革轉移支付；為配合增資政策實施而設立的調整工資轉移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉移支付制度的規范。西方國家目前一般只有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式。我國的現狀是一般性轉移支付的規模較小，而專項轉移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規范。

2.3 轉移支付數額確定缺乏科學依據，隨意性較大

我國現在轉移支付數額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數額確定就是中央與地方討價還價的結果，隨意性太大，沒有科學的依據；稅收返還是為了維護地方既得利益而設置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數法確定，數額多少是建立在地方原有財力基礎上的，這就會造成富的地方得到的返還數額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉移支付的目的是為了實現均等化，但實際上轉移支付的各種形式中，真正實現這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權在地方政府手里，中央沒有辦法進行調控，不能用它來實施國家政策，也無法規定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現。其次，對其缺乏有效監督，地方在運用轉移支付資金時，優先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規，監督機制不健全

關于轉移支付，西方國家基本都有相應完善的法律制度和有效的監督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規定，而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度則沒有規定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權的模糊，導致現行財政轉移支付執行時缺乏權威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉移支付資金的運用也缺乏有效的監督和約束，缺乏有效的監督審計和績效評價系統。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉移支付機制缺失

目前，我國的轉移支付以縱向為主，橫向轉移即省際之間、縣際之間的轉移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉移支付制度還不健全。西方發達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉移是一種很好的機制，能使轉移支付的整體功能得到充分發揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

3 完善轉移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權范圍，明確支出界限和轉移支付依據

事權清晰是財權清晰的前提和依據，必須合理清晰的劃分好政府的事權范圍，明確各自的職責，杜絕事權不清、交叉重疊的現象發生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區的交通設施，中央政府可在一定程度上參與。

3.2 規范轉移支付形式，使其結構更合理

（1）逐步降低并最終取消稅收返還。稅收返還是為了維護地方政府的既得利益，結果使地方間財力差距進一步擴大，與轉移支付的均等化目標相悖。現階段，為了維護改革成果，應逐年降低比重，等到條件成熟時取消。

(2)清理整合專項補助，建立規范的專項補助體系。我國現在專項補助覆蓋的面十分廣泛，形式繁雜，結構不合理。應優化結構，屬于中央事權范圍的，繼續安排補助；屬于中央和地方共同事權范圍的，中央按照范圍大小繼續安排；屬于地方事權的，則不再安排專項補助資金，由地方自行解決。同時要確保重點，我國目前專項補助資金應主要用在國家重點支持的項目，如救災扶貧、環境保護等，提高資金的使用效益。此外嚴格準入機制，減輕專項補助設立的盲目性和隨意性。

(3)逐步擴大一般轉移支付的比重。逐步將其他補助和決算補助中具有一般財力補助性質的資金合并到一般性轉移支付中進行分配。一般性轉移支付最能體現均等化目標，要逐步擴大其比重，確保資金的公平合理分配。

3.3 改進轉移支付分配方法，用“因素法”代替“基數法”

采用“基數法”確定財政收支數額和轉移支付數額，是為了減少改革阻力、穩定政府間財政關系，其不合理性是顯而易見的。為了規范轉移支付制度，應用“因素法”代替“基數法”，科學確定轉移支付的規模。選取對各地財政收支影響最顯著、且不易受人為干擾的因素，如人口數量、人均GDP、人口密度等，進行科學的分析測算，確定轉移支付數額。以公式化方法進行測算，提高轉移支付的透明度和公允性，減少不必要的資金浪費，提高資金的使用效率。與“基數法”相比，“因素法”更多考慮的是地方的實際情況，更能滿足地方的資金需求，也能更好的實現均等化目標。

3.4 完善法律制度建設和監督機制

(1)要想規范轉移支付制度，必須以完善的法律法規作為支撐和約束。我國目前對于財政支出的范圍及轉移支付沒有明確的法律，必須加強這方面的立法，盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預算法》中增加有關財政轉移支付的條款，以法律形式規定下來各級政府事權、財權的劃分及轉移支付目標、原則、形式、分配方法、監管內容，從而更好的規范轉移支付制度，使制度運行時有法可依、有法必依，提高運行效率。

(2)加強監督，完善監督約束機制。成立專門機構對轉移支付資金的使用進行跟蹤、調查和監督，確保資金用在該用的地方，明確轉移支付的政策導向。同時建立一套績效評價系統，用一些考核指標對資金使用效率進行評價和考核，提高資金使用效益。

3.5 加快建立橫向轉移支付機制，構建縱橫交錯的轉移支付框架

我國經濟發展不平衡，地區財力差異大，公共服務能力差距大，中央負擔又太大，單靠縱向轉移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉移支付機制。對于省際之間的橫向轉移，由中央根據實際情況、使用科學測算方法計算出需要轉移的數額，富裕的省能夠承擔的，全額承擔，能力不足的，中央可以補助一部分資金；縣際之間的，有各省根據本省的實際情況進行測算，具體方法可參照省際轉移的方法。這樣既能減輕中央財政壓力，使其有能力更好得貫徹執行國家政策，提供公共服務。同時也能均衡地方的公共服務能力，使轉移支付整體功能充分發揮，更好地實現均等化目標。

參考文獻

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