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　東亞糧食安全合作治理機制有效性分析

　 摘要：在當前日益嚴峻的世界糧食安全形勢下，充分發(fā)揮區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性對維護全球糧食安全至關(guān)重要。東盟與中日韓緊急大米儲備庫（ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve, APTERR）是東亞糧食安全合作治理核心制度架構(gòu)。文章在厘定區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性概念、評估標準和分析問題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢對比、機制屬性和國內(nèi)環(huán)境四維度影響因素的基礎(chǔ)上，聚焦 APTERR 機制探討認為：機制雖具備一定效用，但以行為改變和問題解決的標準評估，APTERR 在及時有效應(yīng)對危機、扶貧減貧及保障糧食安全方面仍有效性不足。主導(dǎo)力不足和低制度化水平是導(dǎo)致 APTERR 有效性不足的核心原因變量，大米政治化屬性與行為體利益訴求差異、保守政策取向及履約能力不足是影響APTERR 有效性發(fā)揮程度的干涉性變量。作為一個負責任的地區(qū)大國，中國應(yīng)該也有實力為增強 APTERR 機制有效性發(fā)揮更關(guān)鍵的價值引領(lǐng)和公共產(chǎn)品供給作用。

　關(guān)鍵詞：糧食安全；區(qū)域合作治理機制；有效性；影響因素；東盟與中日韓緊急大米儲備庫 作者簡介：崔海寧，女，山東濟南人，外交學(xué)院亞洲研究所（國家安全學(xué)院）副所長、副院長、副研究員，法學(xué)博

　士，主要研究方向：東亞區(qū)域合作、糧食安全治理。

　正文摘讀

　糧食是人類最根本需求。即使在科技與生產(chǎn)力高度發(fā)達的今天，人類也未擺脫饑餓和糧食危機困擾，全球糧食安全仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。蔓延全球至今的新冠肺炎疫情又從可供性、獲取性、穩(wěn)定性及利用性四方面加劇了全球糧食不安全狀況。2021 年，全球有 53 個國家、地區(qū)的 1.93 億人口陷入嚴重的糧食不安全境地，需緊急援助人口達五年來最高水平。烏克蘭危機使正從疫情中恢復(fù)的世界經(jīng)濟與糧食安全接連遭受打擊，因需求、農(nóng)資和運輸成本升高及港口運營中斷，2020年下半年來一路攀升的國際糧價全線飛漲并于 2022 年 2 月達歷史峰值。各種因素疊加發(fā)酵加速了此前已存在的糧食短缺與通貨膨脹走勢，糧食危機或已在路上。位居全球可持續(xù)發(fā)展議程核心位置的糧食安全是國際權(quán)力博弈與合作治理的重要場域。當前，解決日益緊迫的糧食不安全問題更加有賴于行之有效的全球治理，而國際合作機制則是實現(xiàn)全球糧食安全治理的基本方式與必要平臺。隨著全球治理從霸權(quán)秩序下的垂直模式走向扁平，區(qū)域治理將成為治理新動力、新形態(tài)。鑒于全球糧食安全合作治理機制失靈、赤字持續(xù)累積

　及治理權(quán)力下沉情勢，區(qū)域合作治理機制將在維護世界糧食安全中發(fā)揮更關(guān)鍵作用。加強區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性研究將為協(xié)作應(yīng)對糧食危機及推動區(qū)域一體化進程提供重要智力支撐。當今世界經(jīng)濟重要引擎的東亞地區(qū)既是世界糧食主產(chǎn)區(qū)之一，也集中了若干重要的糧食進口國。該地區(qū)人口超過世界的四分之一，且地區(qū)國家多為發(fā)展中國家，保障糧食安全至關(guān)重要。20 世紀 70 年代至今，東亞區(qū)域合作蓬勃發(fā)展，糧食安全成為地區(qū)合作治理的優(yōu)先議題。以東盟為中心的區(qū)域糧食安全合作治理體系逐步建立，其中東盟與 中 日 韓 緊 急 大 米 儲 備 庫 機 制 （ ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve, APTERR）是本地區(qū)防范糧食危機、維護糧食安全的核心制度架構(gòu)。2020 年新冠肺炎疫情肆虐全球以來，東亞領(lǐng)導(dǎo)人峰會多次發(fā)表聲明，強調(diào)要充分發(fā)揮APTERR 在維護區(qū)域糧食供應(yīng)鏈安全與市場開放中的核心效用。今年 8 月 4 日發(fā)布的“東盟與中日韓合作工作計劃（2023—2027）”首次將充分有效落實 APTERR 協(xié)定與加強其機制化建設(shè)提升至區(qū)域糧農(nóng)合作首要任務(wù)。糧食安全與外交新動向?qū)?APTERR 機制有效性置于重要研究議程。如何看待當前 APTERR 機制運行成效，影響機制有效性發(fā)揮的因素和作用機理怎樣？這成為本文核心研究問題。總體而言，國際糧食安全合作治理機制并非國際關(guān)系學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，僅當幾次糧食危機明顯沖擊世界政治時有關(guān)研究成果才會短暫

　增加。而學(xué)界涉足 APTERR 等東亞糧食安全合作治理機制也只是近十來年的事情。國外學(xué)者在肯定 APTERR 是區(qū)域合作實質(zhì)進展和貫通國內(nèi)儲備庫與未來全球糧食儲備庫有效橋接的同時，重點從協(xié)定條款、運行程序、機制透明度等實操層面剖析了其效能不足的原因并提出對策。我國學(xué)者主要圍繞東亞糧食安全合作機制整體發(fā)展、中國—東盟、瀾湄等次區(qū)域糧食安全合作機制進展、挑戰(zhàn)及對策開展研究。近年來，有國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注 APTERR 建設(shè)歷程、運行機制，也嘗試從區(qū)域公共產(chǎn)品理論視角探討日本實踐特點及啟示。上述成果雖或多或少對東亞地區(qū)糧食安全合作機制特別是 APTERR 效能問題有所觸及，但多局限于國際貿(mào)易、糧農(nóng)系統(tǒng)等經(jīng)濟學(xué)的模型分析或政策解讀，鮮有基于國際關(guān)系視角的系統(tǒng)性論述。鑒于此，本文將首先借鑒國際機制及區(qū)域合作視角厘定區(qū)域糧食安全合作機制有效性概念、衡量維度及影響因素，而后聚焦 APTERR 機制有效性不足問題及原因，為提升以APTERR 為代表的東亞糧食安全合作治理機制效用作出初步探索。

　一、區(qū)域糧食安全合作治理機制的有效性：概念、評估標準與影響因素糧食安全是指“所有人在所有時間都能通過經(jīng)濟和物質(zhì)等手段獲取充足、安全和營養(yǎng)的食物，以滿足其日常口糧、飲食偏好和積極健康生活所需。”糧食安全治理是旨在為主權(quán)國家政府、政府間國際組織、非政府組織、私營部門等在內(nèi)的行為體開展交流互動及協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動而作

　出的機制化安排。區(qū)域糧食安全合作治理機制屬于國際機制的一個領(lǐng)域和組成部分，故國際機制及區(qū)域合作理論將為認識區(qū)域糧食安全合作機制有效性提供重要視角。1 1.1 區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性的概念與評估標準機制有效性(regime effectiveness)是國際機制理論重要分支。有學(xué)者認為有效性是指建立機制用以解決或減輕特定問題的程度；另有學(xué)者從法律和政治視角出發(fā)指出有效性是機制成員對國際協(xié)定遵守的情況；還有學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)向行為結(jié)果維度，提出有效性是機制是否在塑造行為體行為方面發(fā)揮了作用。目前很多學(xué)者都接受了奧蘭·揚 (Oran R.Young) 對國際機制有效性的定義 ，即有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。有效性是一個程度大小的問題而不是全有全無的問題。在研究國際環(huán)境合作治理機制時，奧蘭·揚又提出國際機制有效性取決于機制安排“在多大程度上解決了導(dǎo)致它們建立的問題”。基于此，本文認為，區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性是機制多大程度上引起域內(nèi)行為體（當前主要是民族國家）的糧食安全利益追求、觀念認知及行為改變，驅(qū)使其遵守機制約束、加強合作并最終實現(xiàn)糧食安全合作目標。有效性概念引發(fā)了有效性評估的問題。學(xué)術(shù)界目前至少提出五種衡量方法：問題解決方法, 即解決導(dǎo)致制度建立的問題程度；法律方法, 即合同義務(wù)適應(yīng)程度；經(jīng)濟方法, 即遵約與經(jīng)濟效率的程度；規(guī)范方法, 即公

　正、參與等規(guī)范原則的實現(xiàn)程度；政治方法, 即行為者的行為利益和制度政策績效的變化程度。另有國際關(guān)系學(xué)者以遵約研究為基礎(chǔ)，提出目標獲得、解決問題及集體最優(yōu)三大評估標準。本文認為，鑒于糧食安全問題根本性、長期性特點，在考察區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性時應(yīng)遵循結(jié)果導(dǎo)向與過程要素相結(jié)合的原則，從行為改變和問題解決兩個維度綜合衡量。其中，行為改變是指行為體在對外涉農(nóng)合作中遵守機制約束及被機制激發(fā)出來的為解決問題而作出的資源投入和行動努力的程度，它是一個持續(xù)、無限接近機制目標的動態(tài)進程，是機制建立初始問題得以解決和機制發(fā)揮有效性的前提保障。但行為改變只是機制有效的必要條件之一，并非充分條件，更不是必要條件，本身不一定必然帶來機制效用。兼具足夠廣度與深度的行為改變才更有助于化解問題和矛盾，進而推動機制有效性充分體現(xiàn)。為此，有必要引入問題解決這個標準綜合考量。問題解決是結(jié)果導(dǎo)向，即解決初始問題及實現(xiàn)合作目標的成效，這個問題或是糧食危機救助、農(nóng)業(yè)貿(mào)易投資自由化或糧農(nóng)政策溝通協(xié)調(diào)等具體問題，亦或是區(qū)域糧農(nóng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等綜合性議題。機制建立的初衷就是要解決問題，只有不斷改善并趨近問題徹底解決，才談得上機制有效性完整實現(xiàn)，故問題解決是衡量糧食安全合作機制有效性的決定性標準。總之，行為改變是問題解決和機制有效的前提和基礎(chǔ)，而問題解決則是行為

　改變的目的和結(jié)果，在實現(xiàn)行為改變的前提下，問題解決的程度是衡量機制效力的決定性指標。同時完全滿足標準一和標準二的機制是效力理想的區(qū)域糧食安全合作機制；只滿足標準一而不滿足標準二的機制是低效或無效機制；同時一定程度上滿足兩個標準的機制具有部分效力但有效性不充分；兩個標準均不滿足的機制則被視為無效機制。2 1.2 區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性影響因素經(jīng)驗考察表明，各區(qū)域糧食安全合作治理機制效力的確存在強弱之分。是什么因素影響機制有效性發(fā)揮并導(dǎo)致差異性產(chǎn)生？羅納德·米切爾（Ronald B Mitchell）認為主導(dǎo)引領(lǐng)者、經(jīng)濟成本投入、社會公正、文化影響等是決定制度績效的因素。阿里德·翁德達爾（Arild Underdal）提出影響機制有效性的因素包括問題屬性、集體能力和機制特征。奧蘭·揚將影響機制有效性的因素分為內(nèi)生和外生因素，并從問題結(jié)構(gòu)、體制屬性、社會實踐、制度互動和更廣泛的背景五方面進行分析。汲取上述成果，本文從問題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢對比、機制屬性和國內(nèi)環(huán)境四個維度考察發(fā)現(xiàn)，問題屬性與行為體利益訴求、主導(dǎo)方能力、制度化水平、社會思潮與履約能力是影響區(qū)域糧食安全合作治理機制有效性的主要原因變量。（1）問題結(jié)構(gòu)維度：問題屬性、行為體利益訴求與機制有效性。問題結(jié)構(gòu)反映了一個國際機制要解決的問題的難度。本文認為，該維度中問題屬性和行為體利益訴求是決定實現(xiàn)合作機制有效性難度

　的原因變量。從問題屬性看，不同的問題合作機制有效性發(fā)揮難度不同，政治、軍事等傳統(tǒng)安全問題難度大于非傳統(tǒng)安全問題，且問題屬性復(fù)雜度及其對國內(nèi)事務(wù)干預(yù)度與難度呈正相關(guān)性。從行為體利益訴求看，同質(zhì)性越強，機制促成合作就越容易，反之則困難重重。基于以上認識可看出國際糧食安全合作機制有效性發(fā)揮受到了較大限制。糧食安全已超出農(nóng)業(yè)范疇與氣候變化、能源、生物、衛(wèi)生、戰(zhàn)爭沖突、貿(mào)易不平等問題關(guān)聯(lián)掣肘，日趨明顯的系統(tǒng)性與脆弱性使單純的糧食安全合作機制難以成功應(yīng)對導(dǎo)致其建立的初始問題。而作為生存必需品和戰(zhàn)略物資的糧食還具有政治屬性。在個人和國家層面，糧食與權(quán)利和主權(quán)緊密結(jié)合：食物權(quán)是人權(quán)重要組成部分，保障國民糧食安全和糧食主權(quán)是重要的國家安全職能并關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定。在國際層面，部分行為體對絕對安全、相對收益的過度追逐和以糧食政治化謀求世界霸權(quán)的行徑使本屬非傳統(tǒng)安全范疇的糧食因成為權(quán)力競爭的重要手段而帶有高政治色彩。“以鄰為壑”政策、“囚徒困境”和糧食安全治理體系不公平性由此產(chǎn)生。同時，糧食安全主體既有全球、區(qū)域和國家等宏觀主體，又有家庭和個人等微觀主體。主體的異質(zhì)性決定其面臨不同的安全威脅，因而產(chǎn)生了差異化甚至沖突化的利益訴求，從而加大了機制塑造行為體行為的難度，這也就是為何在世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）及一些區(qū)域自貿(mào)區(qū)框架下農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)

　稅減讓、部門設(shè)置等領(lǐng)域難以取得實質(zhì)性進展的重要原因。（2）權(quán)勢對比維度：主導(dǎo)方能力與機制有效性。區(qū)域合作最終目的是克服集體行動困境，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。而區(qū)域合作機制本身就是極為重要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給水平取決于區(qū)域權(quán)勢結(jié)構(gòu)，特別是地區(qū)進程中主導(dǎo)力強弱。主導(dǎo)力越強，區(qū)域合作機制運行成效越好。源于強大實力，美國通過承擔公共產(chǎn)品大部分建設(shè)成本推動了北美自由貿(mào)易區(qū)機制框架下（North America’s Free Trade Area, NAFTA）南北農(nóng)業(yè)優(yōu)勢互補和經(jīng)濟融合。在歐洲，法德兩國以共同利益為基石、以正和博弈為決策過程和以不阻礙歐洲一體化為限度的良性競爭關(guān)系，為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策建立實施提供了堅實的政治領(lǐng)導(dǎo)力，使得該政策框架歷經(jīng)三次改革艱難破題不斷深入。而在印巴持續(xù)地緣政治沖突和停留在低水平地區(qū)認同的南亞，有強烈意愿但缺乏實力支撐的印度無法推動有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給，至今南亞缺乏統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策行動框架。東亞糧食安全合作治理機制也一直面臨主導(dǎo)力不足帶來的區(qū)域公共產(chǎn)品供求失衡問題：合乎時宜的合作方式和處于地緣政治經(jīng)濟“夾縫”的特殊情況賦予東盟地區(qū)進程“駕駛員”地位，但作為制度中心的東盟卻無力提供必要的器物型區(qū)域公共產(chǎn)品。歷史問題、領(lǐng)土爭端、互信缺失、戰(zhàn)略訴求等因素致使地區(qū)大國關(guān)系在維持基本管控的前提下表現(xiàn)出競爭大于合作的態(tài)勢。這種非良性競爭關(guān)系的負面效應(yīng)會伴隨著

　域內(nèi)外權(quán)勢對比演變逐步加劇，導(dǎo)致區(qū)域糧食安全公共產(chǎn)品供給一定程度上偏離合作初衷而降為權(quán)力競爭工具，弱化了區(qū)域糧食安全合作機制成效。（3）機制屬性維度：制度化水平與機制有效性。機制自身屬性也是影響國際合作治理機制有效性的重要維度。制度化水平與設(shè)計是該維度中核心變量。理論上講，合作機制正式化（各國政府簽署、公開批準、明確各方義務(wù)和承諾的行為規(guī)則）、集中化（以法律形式規(guī)范各方行為并建立具體而穩(wěn)定的組織機構(gòu)以管理集體行動）和授權(quán)化（授予第三方實施規(guī)則、解決沖突和制定后續(xù)規(guī)則的權(quán)威）程度越高，其制度化水平和有效性就越強；反之，低制度化水平的機制主權(quán)讓渡、健全度、透明度、規(guī)則約束力有限，其有...

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