摘 要 美國的績效預算制度經過多年的發展，現已成為一種流行于全球范圍的預算模式。美國的績效預算制度經歷過低谷也有過輝煌，績效預算發展的好壞都是由當時的社會歷史基礎所決定的。本文在回顧美國績效預算發展歷程的基礎上，著重從經濟、政治、法律、技術、思想、歷史六個方面，分析了20世紀90年代績效預算制度獲得全面推廣的原因，期望能夠為其它國家的績效預算制度改革提供一些理論參考。

關鍵詞 績效預算制度 原因分析 預算方式

作者簡介：羅丹、湯妤潔，廣西大學公共管理學院。

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）02-243-03

預算制度改革一直是我國政府改革的一塊重點，自上世紀末開始中央和地方都進行了許多有益的探索。但是隨著改革的深入，人們日益發現重視控制投入的預算制度并不能保證財政資金使用取得好的效果，而以結果為導向配置預算資源的績效預算制度恰恰能夠解決這一問題。分析美國績效預算制度能夠興起的原因，學習和借鑒美國在預算制度改革中的成功經驗，能夠使我國政府部門的預算改革事半功倍。

一、績效預算的概念及特點

績效預算是以任務為導向的一種預算，它從節約資金和提高政府服務效率的目的出發，主張建立可以測量的目的和績效指標，用以考核政府資金的績效，加強對業務主管機關的監督管理。它注重的是達到的實際效果，也就是辦了多少實事的問題。通過績效預算不僅可以提高資金的使用效率，而且可以提高人員的辦事效率，形成良性的控制和激勵。最早的績效預算制度雛形可以追溯到20世紀50年代美國胡佛委員會所提出的預算改革想法。其關鍵主張是：在預算過程中要盡力描繪每個政府組織運行的各項活動，把總的支出分配到各種不同的活動上，并對政府部門的實際活動進行測量。

然而這些最初的未成熟的績效預算制度想法并沒有得到國會通過，其根本原因是當時的社會存在決定當時還不成熟的績效預算理念無法成立。從具體層面來說：經濟上，當時的美國正處于工業經濟上升的時代，二戰后的美國在世界范圍內鮮有敵手，經濟持續增長稅收充裕，對于國內隱性的行政管理低效問題反應并不強烈，因而改革需求并不明顯；技術上，當時會計核算體系和公共物品成本核算方法等技術手段還遠沒有產生，績效評估的方式方法也比較單一，難以真正達到績效預算制度的技術要求。因此，當時胡佛委員會所提出的績效預算改革方案的失敗幾乎是必然的。

但是到了20世紀90年代進入克林頓政府時期，基于業績的預算改革在美國出現了復興的現象。美國從中央聯邦政府到各州政府都開始進行積極的預算改革，其最終目的在于提高公共支出的“資金價值”，也就是說希望通過改造公共預算和財政支出體系來使得納稅人所繳納的稅款在合理的再次使用之后產生更大的價值。這時候的績效預算制度與傳統的績效預算制度相比有了許多新的發展，它主要有以下特點：

第一，加強對目標和總額的控制。傳統的預算是自下而上的，一般由各個支出部門先按部門需要提出預算請求，然后由上級的政策制定者統籌各部門的預算，最后匯總成總預算。而績效預算制度是一種從上自下的預算制度，政策制定者在制定預算時可以考慮未來政策發展的需要，從宏觀層面對預算的目標和數額進行控制。

第二，強調分權。績效預算支持資金的管理者和使用者發揮聰明才智實現資金價值的最大化，給予資金使用者和管理者一定的自由。他們可以根據環境的變化而調整資金的使用方向，甚至可以將預算結余的資金轉移到下一年度使用。這一特點說明美國的績效預算制度大量吸收了企業管理的經驗。

第三，強調目標導向，要求對結果負責?？冃ьA算制度特別強調實際的執行結果。盡管通過授權，中低層管理者獲得了自由支出的權力，然而政策制定者也不會允許在結果上出現偏差。在美國，預算機構將與各個部門簽訂績效合同，按重要性列出部門的目標，然后把每個目標都細化到可以測量的各種指標，通過種種先進的績效測評手段來確保目標的實現。

二、美國績效預算制度興起的原因分析

績效預算制度能夠在美國獲得推崇和發展并不是偶然的，經過幾十年時間的發展，績效預算已經取得了質變的成功，其突出標志是1993年克林頓政府出臺的《政府績效與結果法案》?？冃ьA算制度將會在以后一段時期內成為具有強大生命力的預算制度。下面筆者將從經濟、政治、法律、技術、思想和歷史六個方面分析績效預算制度興起的原因：

（一）經濟方面的原因

1.美國經濟滯脹，稅收下降

20實際70年代以來，世界經濟進入滯脹時期，各國經濟增長乏力，世界經濟增速放緩，一些國家甚至出現了經濟負增長的情況。在這種大的經濟背景之下，美國的經濟也無法獨善其身。美國出口貿易額下跌，實體經濟缺乏增長點，美元持續貶值造成美國國內通貨膨脹嚴重。因此美國政府的稅收也受到持續影響，稅收的減少給政府預算帶來了更大的壓力，在開源十分困難的前提條件下，節流就成為了必然的選擇。美國政府預算部門需要一種控制成本的、對結果負責的預算方式，而這一切都與績效預算的內在本質不謀而合。美國政府渴望用這種預算方式，能夠提高資金的運作效率，花最少的錢為納稅人提供盡可能多和盡可能讓人滿意的公共產品和服務，改革以往只重視控制投入的預算制度成為迫切的需要。

2.美國巨額的財政赤字

20世紀80年代美國為了改變國內的滯脹情況開始了一系列的改革，后被稱為“里根改革”?！袄锔母铩笔琼槕敃r全球化、私有化和分權化改革浪潮之舉?！袄锔母铩币环矫娲笠幠Ｏ鳒p稅收以減輕企業負擔；另一方面也大大壓縮政府部門的預算，力求降低行政成本。雖然改革的出發點是好的，而且在改革過程中也運用了許多先進的管理思想和方法，然而里根總統上臺后開始對蘇聯采取強硬的態度，全面遏制蘇聯在全球的擴張，里根總統執政期間在核軍備方面與蘇聯開展激烈的競爭，提出了“星球大戰”計劃，開展了以高科技為核心的新一輪軍備競賽。因此，里根總統執政期間開始大舉國債，以求滿足軍備的需要，國家財政赤字水平高居不下，高額的財政赤字極大的增加了美國的財政風險，也給美國的預算編制提出了新的挑戰。

在美國經濟增長乏力又有巨額財政赤字的基礎上，繼續實施過去只注重投入的預算方式顯然是無法為繼的。因此美國政府為了降低行政成本，提高資金運作效率，實施績效預算是其必然選擇。

（二）政治方面的原因

傳統的公共行政學誕生于19世紀末20世紀初，是伴隨著西方各國工業化而建立起來的。其主要的理論基礎是韋伯的官僚制體系和古德諾、威爾遜等人創立的政治與行政二分法理論。其主要的特點有：政府的管理體制以科層制為主，權力集中，層級分明；法規繁多，職能廣泛；政府規模龐大，辦事程序繁多；工作人員缺乏創新，行為刻板，循規蹈矩；對目標要求不嚴，浪費情況得不到約束。

但是社會發展到20世紀80年代之后，西方國家的社會生產力水平已經非常高，人們的思想觀念也發生了深刻的變化。傳統行政管理僵化、遲鈍和安于現狀的特性廣為民眾所詬病，顯然，按傳統行政管理方法來運作的政府已不能滿足需要，公眾與政府之間的矛盾有愈演愈烈之勢。20世紀80年代的美國經受了普遍的抗稅運動，這充分表明了公眾對政府能力的懷疑和由此引發的反抗，這一系列問題如果解決不當很容易引發更大的信任危機。

在這種背景下，一種突破傳統公共行政學的學科界限，把當代西方經濟學、社會學、政策學、政治學等學科的精髓和方法融入公共部門管理之中，尋求高效率、高質量、低成本、反應快、回應快、負責任的“新公共管理”運動產生了?！靶鹿补芾怼边\動改善了公眾與政府之間的關系，公共部門不再凌駕于公眾之上，原來的管理者角色變為服務者角色，而被管理者則成為顧客角色?！靶鹿补芾怼边\動是推進績效預算的動力。“新公共管理”運動所要求的節約成本、追求效果和效率的預算方法只有績效預算制度可以滿足，其它傳統的預算模式都存在各種不足，無法適應改革的需要。而績效預算制度不僅可以適應“新公共管理”運動的需要，更能反過來推動“新公共管理”運動的發展，使得公共部門的改革與預算制度改革相互配合相互促進。

（三）法律方面的原因

1985年后，為了更好的促進和配套政府改革，公共預算的立法工作得到了高度重視，國會先后通過了《公共預算強制法》、《信用改革法》、《首席財政官員法》等法律。這些法律的通過表明了政府對預算改革的決心，這也在很大程度上為克林頓政府全面開展績效預算打下了法律基礎。通過立法，聯邦政府獲得了明確的目標和行為指南，同時也大大減少了來自國會的阻力。法律的通過和實施使得各部門明確認識到預算改革勢在必行，因此對于績效預算漸漸開始配合?？冃ьA算改革的興起有了必備的法律基礎。

（四）技術方面的原因

1.適合公共部門的績效評估方法的出現

長久以來，管理學界和經濟學界都對績效評估工作給予了不少的重視，績效評估方法也常常有所創新，然而公共部門的特殊性，使得其績效評估不如企業那么簡單。對于公共部門的績效評估工作一直都是個難題，直到1992年，《哈佛商業評論》一月與二月號連載了哈佛教授羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓的文章《平衡計分卡：驅動績效的度量》一文。平衡計分卡成為績效管理中的一種新思路，它特別適用于對部門的團隊考核，它主要包括財務、內部業務流程、學習與成長和顧客四個維度。作為一種超越財務和會計的績效評價制度，平衡計分卡涵蓋了組織各方面的活動。平衡計分卡法把管理的四個方面納入一個體系中，要求管理過程中考慮多重維度。正是由于平衡計分卡的多維考慮，使得它比較適合于公共部門的績效評估，能夠為績效預算設置具體的一些參數，使得績效預算更加具有操作性。具體來說，績效預算中平衡計分卡的財務維度包括政策預算、控制和財務報告、決策制定管理以及財政穩定計劃的含義。績效預算中平衡積分卡的內部業務流程維度從項目管理者調整服務、提供服務的角度描述，包括目標、宗旨、項目和服務的提供?？冃ьA算中平衡計分卡法的學習與成長維度包括了政府中最重要的資源，即組織的雇員。學習與成長包括雇傭高素質的員工、給他們提供不斷的訓練和技能培訓，使其充分了解績效預算制度等?？冃ьA算中平衡計分卡的顧客維度要求政府在服務提供過程中高度重視民眾對服務質量的感知以及民眾對所提供服務的滿意度等。平衡計分卡法為公共部門績效考核提供了一條明確且科學的方法，為公共部門績效管理和績效預算的實施做好了技術上的準備。

2.互聯網和信息技術的普及和發展

績效預算除了測量公共部門績效的難題之外，還有一大難題是如何準確收集和處理各部門的績效數據?，F代信息技術的發展使得預算部門能夠便利的獲得各部門的數據，并且及時發現出現偏差的地方，做出控制和調整。更加重要的是，互聯網和信息技術的發展使得跨部門分享信息成為可能，整個聯邦政府可以統籌資金的調度，避免出現資金閑置和資金匱乏并存的現象。這樣做還可以打破以往的部門利益思想，在整個政府內部調動力量解決問題。

由此可見，比較先進的公共部門績效評估方法的出現和互聯網信息技術的發展成為績效預算制度興起的技術原因。

（五）思想方面的原因

1.顧客導向思想

“顧客至上”的思想，最初來源于企業管理。在競爭激勵的市場當中，以顧客為尊，追求顧客最大滿意成為獲得成功的不二法門。顧客理論認為，市場中的生產者和消費者之間存在著力量上的不對稱。生產者擁有更多的力量，較大的規模和資源支配力等優勢，而作為消費者則只有“買”或者“不買”兩種選擇，這種個人的選擇很難產生影響。

因此英國學者波特認為，要想保持生產者和消費者之間的平衡，必須從5個方面構筑起“顧客至上”理念，即：貼近產品和服務，自由選擇權、充足的信息、多種補救渠道以及利益的充分表達。

在美國政府改革中，他們特別關注“顧客至上”。在1994年和1995年，美國績效評審委員會特意出版了兩份報告：《顧客至上：服務美國公眾的標準》（Putting Customer First：Standardfor Serving the American People，1994）；《顧客至上：95年服務美國民眾的標準》（Putting Customers First：95Standardfor Servingthe American People，1995）。這兩份報告專門介紹了1994年和1995年聯邦政府各部門制定服務標準的情況。以公眾是否對公共管理結果滿意，作為政府工作效果的評價標準，能夠促使公共部門改變以往的做事方式，給予政府官員更多控制和監督，使其重新審視手中的權力，并且積極為公眾服務。顧客導向思想對實施績效預算制度產生了深刻影響。

2.目標管理理念

20世紀50年代工業界開始運用目標管理理念，到了80年代美國的公共部門也開始吸納目標管理的一些想法，并提出了“購買論”等思想。其核心內容是：政府向各個公共部門撥款是為了“購買”他們的服務，政府提供的每項勞務都是要付錢的，而這些錢都來自于納稅人，因此每一分錢都應當有效果?；隋X而未獲得公共勞務，或者獲得的勞務與花的錢不相稱，都是浪費，制造浪費的人應當付出代價。這種目標管理理念使得美國重新審視自己提供公共物品和服務的方式，改變過去大包大攬而低效的服務方式，放手讓市場力量提供一部分公共物品。

正是在顧客至上理論、目標管理理論、績效管理理論、委托代理理論等思想理念的基礎上開展了政府改革活動，使得美國政府反思傳統預算制度，為績效預算的實施奠定了良好的思想基礎。

（六）歷史方面的原因

美國績效預算制度的再次興起是不斷總結以往預算管理改革經驗教訓的結果。美國在預算管理方面進行了許多有益的探索和改革實踐。早期的線性預算、60年代的規劃——項目預算以及70年代的零基預算等嘗試，都為績效預算的改革和推廣留下了大量的實踐經驗。前期各項預算方法中失敗的教訓給人以警示，成功的經驗被保留下來融入新的預算中。因此，績效預算的再次興起也是歷史選擇的結果。

三、結語

從美國十多年的實踐中我們不難看出績效預算的效果已經十分明顯。它有效的促進了美國政府改革，使得美國政府效率及民主水平得到了很大發展；并且抑制了對財政資金的浪費，降低了美國的財政風險。因此績效預算制度值得各國學習和借鑒。

當前我國預算制度改革已經進入到關鍵階段，如何提高我國政府部門的資金績效成為改革的難點。從目前的情況來看，選擇在我國實施績效預算是具有一定科學性和合理性的。然而通過調查和比較我們也可以發現，績效預算制度之所以在美國發展如此良好，正是由于它所擁有的特定的基礎。

回顧我國發展現狀，筆者認為現階段我國實施績效預算制度，在法律、思想和歷史三個方面還明顯存在不足之處。因此，若想順利在我國推廣績效預算，首先，必須進一步完善《預算法》，爭取把績效預算的內在要求融入《預算法》中，為我國全面實施績效預算制度奠定法律基礎；其次，必須完善政務公開制度，努力打造“陽光財政”，通過政府網站向全社會公示自身財政資金使用情況，能夠避免貪污腐敗的發生，也能夠激勵政府提高資金使用效率；再次，必須努力培育公民的監督參與意識，對政府資金運用低效率和鋪張浪費情況予以批評和指正；最后，必須加快地方績效預算改革試點的進程，爭取為我國全面推廣績效預算制度總結經驗和教訓，探索出一條適合我國國情的績效預算發展道路。

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